КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 апреля 2024 года № 17-П
По делу о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Д.В.Сергеева
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 КАС Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Д.В.Сергеева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Гражданин Д.В.Сергеев оспаривает конституционность следующих положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации:
статьи 85, устанавливающей, что по заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску, в том числе в случае приостановления производства по административному делу в целях урегулирования спора, если: 1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление; 2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер (часть 1); суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 данной статьи, если названным Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел (часть 2); к мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий (часть 3); меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему (часть 4);
части 4 статьи 87, предусматривающей, что в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют;
статьи 211, закрепляющей, что по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца; принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.
1.1. Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 8 сентября 2020 года № 01-03/20-244, изданным в соответствии со статьями 3, 9_2 и 16_1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", отказано во включении здания вокзала железнодорожной станции Токсово, находящегося на Привокзальной площади г.п.Токсово Всеволожского района Ленинградской области, в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области. Одновременно оно было исключено из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области.
2 апреля 2021 года заявитель, являющийся одним из членов инициативной группы жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области, обратился совместно с гражданами А. и Л. в Ленинградский областной суд с коллективным требованием о признании данного приказа недействующим. С административным исковым заявлением ими также было представлено в суд заявление о принятии меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспоренного приказа, поскольку они полагали, что ее применение повлечет за собой невозможность сноса (демонтажа) соответствующего здания.
Определением судьи Ленинградского областного суда от 6 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2021 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2022 года, в удовлетворении заявления о принятии мер предварительной защиты в виде приостановления действия изданного Комитетом по культуре Ленинградской области приказа об отказе во включении здания вокзала железнодорожной станции Токсово в Перечень выявленных объектов культурного наследия отказано, поскольку статья 211 КАС Российской Федерации препятствует принятию таких мер при оспаривании нормативного правового акта или отдельных его положений, а просьбы о принятии меры предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого приказа в отношении административных истцов их заявление не содержало.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 2022 года Д.В.Сергееву и А. отказано в передаче их кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. В обоснование принятого им решения указано, что нижестоящие судебные инстанции правомерно пришли к выводу об отсутствии необходимости для принятия мер предварительной защиты, поскольку поданное административными истцами заявление не свидетельствовало о наличии явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов истцов либо о невозможности или затруднительности их судебной защиты без принятия таких мер.
Решением Ленинградского областного суда от 24 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 года, приказ Комитета по культуре Ленинградской области от 8 сентября 2020 года № 01-03/20-244 был признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда. При этом суды - несмотря на принятое большинством членов комиссии, созданной Комитетом по культуре Ленинградской области, заключение, которым здание вокзала железнодорожной станции Токсово не было рекомендовано к включению в перечень выявленных объектов культурного наследия, - исходили из того, что сведения о техническом состоянии здания вокзала не могут свидетельствовать об отсутствии у него исторической, градостроительной, мемориальной, архитектурной и эстетической ценности как объекта культурного наследия, а также сочли нарушенной процедуру принятия соответствующего решения об отказе, предусмотренную Порядком организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия (утвержден приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 24 июля 2017 года № 01-03/17-64).
Однако вступление в законную силу данного судебного акта не повлекло за собой повторной организации работы по установлению историко-культурной ценности здания вокзала железнодорожной станции Токсово для решения вопроса о его включении в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области, так как еще до принятия Ленинградским областным судом решения, признавшего оспоренный административными истцами приказ Комитета по культуре Ленинградской области недействующим, 24 апреля 2021 года здание вокзала железнодорожной станции Токсово было снесено.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 2, 15 (части 1 и 2), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 44 (части 2 и 3), 45, 46 (части 1 и 2), 52 и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они не позволяют административным истцам ходатайствовать перед судом, а суду принимать меры предварительной защиты по административному иску в виде приостановления действия в полном объеме оспариваемого в судебном порядке нормативного правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия или в виде запрета сноса (демонтажа) такого объекта, чем препятствуют обеспечению действенной государственной охраны потенциального памятника культуры до вступления судебного решения по спору об указанном нормативном правовом акте в законную силу и, по сути, лишают смысла судебное разбирательство по соответствующей категории дел.
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", проверяя по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в его деле, когда им исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается, Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу статья 85, часть 4 статьи 87 и статья 211 КАС Российской Федерации являются постольку, поскольку на их основании в системе действующего правового регулирования судом разрешается вопрос о применении мер предварительной защиты в случае, когда им рассматривается административное исковое заявление об оспаривании в порядке, предусмотренном главой 21 названого Кодекса, правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статьи 1 и 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, части 1 и 2); судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3).
Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод обусловлена особым местом судебной власти в системе разделения властей и ее прерогативами по осуществлению правосудия, вытекающими из статей 10, 11 (часть 1), 18, 118, 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Именно судебная власть, предназначенная к тому по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер, а потому одной из важнейших конституционных задач в деле организации надлежащего отправления правосудия является обеспечение независимости, беспристрастности и эффективности судебной защиты.
Раскрывая содержание права на судебную защиту как одного из основных неотчуждаемых прав человека и одновременно как гарантии и средства обеспечения всех других прав и свобод, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что данное право предполагает наличие конкретных институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить полноценное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, не нарушая при этом надлежащий баланс между частными и публичными интересами. Следовательно, законодательное регулирование доступа к суду посредством нормативного определения условий реализации права на судебное обжалование не должно отменять или умалять права и свободы человека и гражданина, а возможные их ограничения должны быть соразмерными и обусловливаться необходимостью защиты конституционных ценностей (постановления от 3 февраля 1998 года № 5-П, от 25 декабря 2001 года № 17-П, от 11 мая 2005 года № 5-П, от 19 июля 2011 года № 17-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П, от 13 апреля 2017 года № 11-П, от 31 января 2023 года № 5-П, от 25 декабря 2023 года № 60-П и др.).
Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет порядка и условий судебного оспаривания решений, действий или бездействия органов публичной власти и их должностных лиц. Обязанность их урегулирования согласно ее статьям 71 (пункт "о") и 128 (часть 3) лежит на федеральном законодателе, который, опираясь на конституционные цели и ценности, полномочен - в пределах имеющейся у него свободы усмотрения и принимая во внимание отсутствие у заинтересованных лиц конституционно гарантированной возможности по своему усмотрению выбирать те или иные формы и способы реализации права на судебную защиту - устанавливать правила судопроизводства, в том числе касающиеся мер предварительной защиты, с тем чтобы обеспечить как разумный баланс судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, с одной стороны, так и стабильность, определенность и предсказуемость правовых состояний (статусов) субъектов публично-правовых отношений с учетом специфики отдельных категорий споров - с другой (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2017 года № 20-П, от 21 января 2019 года № 6-П, от 24 марта 2020 года № 12-П, от 28 октября 2021 года № 46-П, от 20 ноября 2023 года № 53-П и др.).
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, определяя порядок осуществления административного судопроизводства в отношении подведомственных судам общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, детально регламентирует процессуальные правила, в соответствии с которыми административный истец может не только получить доступ к суду, но и добиться правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, а также исполнения судебных актов, вступивших в законную силу.
Одним из предусмотренных названным Кодексом процессуальных средств, направленных на создание условий, необходимых для справедливого отправления административного судопроизводства и беспрепятственного исполнения решения по административному делу, рассматриваемому судом, являются согласно его статье 85 меры предварительной защиты, которые могут быть применены, если до принятия судебного решения или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление, или если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. Это, помимо прочего, означает, что, когда судебная защита прав и свобод осложняется реальной или потенциальной угрозой неисполнения вынесенного по результатам судебного рассмотрения административного дела решения либо затруднением его исполнения в будущем, возникает объективная потребность своевременного применения таких мер, в том числе в виде приостановления действия оспариваемых актов или запрета совершения оспариваемых действий (пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2023 года № 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты"). Иначе искажалась бы сама суть административной юстиции, к которой обращается административный истец в целях судебной защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов, и тем самым не гарантировалось бы их реальное восстановление, что было бы несовместимо с конституционными принципами справедливого правосудия и эффективной судебной защиты, а также порождало бы разумные сомнения в авторитете не только судебной, но и в целом государственной власти.
В соответствии с главой 7 "Меры предварительной защиты по административному иску" КАС Российской Федерации суд в случае необходимости может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты (часть 2 статьи 85). Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу, либо ходатайство об их применении может быть изложено непосредственно в административном исковом заявлении (часть 1 статьи 86). Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков (части 1 и 3 статьи 87). Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов (часть 1 статьи 88). Меры предварительной защиты по административному иску могут быть отменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле (часть 1 статьи 89). На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску может быть подана частная жалоба (часть 1 статьи 90). В случае подачи частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску суд не приостанавливает исполнение этого определения, а при подаче частной жалобы на определение суда об отмене таких мер его исполнение приостанавливается (часть 2 статьи 90).
Из содержания перечисленных норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в совокупности с иными его положениями вытекает, что суд при рассмотрении административного иска вправе - исходя из конституционного принципа самостоятельности судебной власти, предполагающего обладание в пределах, установленных федеральным законом, дискреционными полномочиями, необходимыми для справедливого отправления правосудия, - оперативно принять по административному иску адекватные меры предварительной защиты временного характера, если существует явная опасность нарушения материальных прав и их защита будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер, в частности в случае, когда рассматриваемое административное дело сопряжено с очевидным риском неисполнения судебного постановления, вступившего в законную силу.
Следовательно, применение судом законных и обоснованных мер предварительной защиты по административному иску, которым оспариваются правовые акты (действия, бездействие) органов или должностных лиц публичной власти, в том числе когда установленными фактическими обстоятельствами конкретного дела подтверждена вероятность неисполнения или ненадлежащего исполнения вступившего в законную силу решения суда, отвечает конституционному предназначению судебной защиты, гарантированной статьями 18, 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 118 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
4. Закрепляя меры предварительной защиты по административному иску, которые в случае необходимости их принятия должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации применительно к делам об оспаривании нормативных правовых актов устанавливает, что при рассмотрении соответствующих административных исков суд вправе принять по таким административным делам единственно возможную меру в виде запрета применения оспариваемого акта или отдельных его положений в отношении административного истца, а также специально оговаривает недопустимость использования иных мер предварительной защиты в делах об оспаривании нормативных правовых актов (статья 211).
Содержащееся в названном Кодексе императивное указание на допустимость использования в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов лишь одной меры предварительной защиты - запрета применения такого акта в отношении административного истца имеет разумное правовое основание в том, что оспариваемый в порядке административного судопроизводства нормативный правовой акт с учетом его обычного, наиболее распространенного понимания как акта, адресованного неопределенному кругу лиц, рассчитанного на многократное применение и устанавливающего общие правила поведения, затрагивает как права, свободы и законные интересы административного истца, так и всех иных участников (субъектов) регулируемых данным актом правоотношений. Соответственно, применение судом мер предварительной защиты в виде приостановления его действия - тем более что в силу части 6 статьи 208 КАС Российской Федерации он может быть оспорен в течение всего срока действия -приводило бы, по сути, к не основанному на вступившем в законную силу окончательном судебном решении по административному делу несоразмерному (непропорциональному) вмешательству в нормативное правовое регулирование, выходящему по своим юридическим последствиям (параметрам) за пределы инициированного истцом административно-правового спора.
Поскольку признание нормативного правового акта недействующим согласно части 1 статьи 216 КАС Российской Федерации означает невозможность его применения с указанной судом даты по отношению к любым лицам, а не только к административным истцам, приостановление действия такого акта до вступления в законную силу окончательного судебного решения по административному делу было бы сопряжено с рисками отступления от стабильности (устойчивости) правового регулирования, оказывающего неперсонифицированное воздействие на субъектов опосредуемых им отношений, а значит, расходилось бы со статьями 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и порождать их произвольное и несоразмерное ограничение.
Невозможность приостановления судом действия нормативного правового акта, оспариваемого административным истцом, в качестве меры предварительной защиты обусловлена еще и тем, что принятие нормативного правового акта в силу его юридической природы само по себе не в состоянии, как правило, служить непосредственной причиной нарушения прав, свобод и законных интересов граждан (организаций). Негативное воздействие такого акта на отношения с участием указанных субъектов обычно имеет место лишь тогда, когда установленные в нем правила в результате правоприменительной деятельности органов и должностных лиц публичной власти порождают препятствия к реализации этими субъектами прав и свобод, законных интересов либо произвольно возлагают на них ту или иную обязанность, что не исключает в подобного рода случаях принятия судом мер предварительной защиты в виде полного или частичного приостановления действия оспариваемого правоприменительного решения (ненормативного правового акта) либо запрета совершения оспариваемого действия.
Соответственно, представляется закономерным, что ни в одном из перечисленных в Конституции Российской Федерации (статья 118, часть 2) видов судопроизводства не предусмотрен в настоящее время институт приостановления по решению суда действия нормативных правовых актов. Так, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, устанавливая, что арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом, и иного лица может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры), в том числе в случае отложения судебного разбирательства в целях урегулирования спора (часть 1 статьи 90), в то же время предусматривает, что подача заявления в Суд по интеллектуальным правам об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого акта (часть 3 статьи 193).
