КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 января 2016 года N 2-П
По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования" в связи с запросами Арбитражного суда города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3_1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности подпункта "а" пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Арбитражного суда города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ярославцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Подпунктом "а" пункта 22 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования" из пункта 4 части 6 статьи 39 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" было исключено положение об обязанности руководителя (заместителя руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов в ходе рассмотрения материалов проверки плательщика страховых взносов выявлять обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного данным Федеральным законом, а пунктом 24 той же статьи признана утратившей силу статья 44 "Обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за совершение правонарушения" данного Федерального закона, предусматривавшая, что обстоятельствами, смягчающими ответственность за совершение правонарушения, признаются: 1) совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств; 2) совершение правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости; 3) тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к ответственности за совершение правонарушения; 4) иные обстоятельства, которые судом или органом контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающим дело, могут быть признаны смягчающими ответственность (часть 1); обстоятельством, отягчающим ответственность за совершение правонарушения, признается совершение правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение (часть 2); лицо, привлеченное к ответственности за совершение правонарушения, считается привлеченным к ответственности за это правонарушение в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда или органа контроля за уплатой страховых взносов (часть 3); обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, устанавливаются судом или органом контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающим дело, и учитываются при привлечении к указанной ответственности (часть 4).
1.1. Арбитражный суд города Москвы оспаривает конституционность пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ в связи с находящимся в его производстве делом по заявлению государственного бюджетного образовательного учреждения города Москвы "Средняя общеобразовательная школа N 2107" о признании незаконными в части размера штрафных санкций и об отмене в этой части решений Главного управления Пенсионного фонда Российской Федерации N 10 по городу Москве и Московской области о привлечении к ответственности в виде штрафа на общую сумму 120000 рублей по части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".
Как указывается в запросе, образовательное учреждение, не представившее в установленный срок расчет по начисленным и уплаченным страховым взносам, ссылалось на ряд смягчающих обстоятельств (затянувшаяся реорганизация, снос старого здания образовательного учреждения, отсутствие в штате бухгалтера, привлечение к ответственности за такое правонарушение впервые и т.д.), однако в связи с отменой оспариваемым законоположением статьи 44 названного Федерального закона у органов Пенсионного фонда Российской Федерации отсутствует обязанность устанавливать смягчающие ответственность обстоятельства, что, в свою очередь, лишает арбитражные суды возможности оценить принятые ненормативные акты на предмет соразмерности, справедливости и адекватности назначенной финансовой санкции.
По тем же основаниям оспаривает конституционность подпункта "а" пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ Арбитражный суд Пензенской области, в производстве которого находится дело по заявлению федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть N 58 Федеральной службы исполнения наказаний" о признании незаконным и отмене вынесенного управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Пензе решения о привлечении его к ответственности в виде штрафа в размере 60825,48 рублей по части 1 статьи 47 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (за неполную уплату страховых взносов).
Как указывается в запросе, медицинское учреждение в обоснование своей позиции ссылается на ряд смягчающих обстоятельств, в том числе на совершение правонарушения впервые, а также на незамедлительную добровольную уплату сумм страховых взносов, начисленных по итогам проверки, однако арбитражные суды не могут учесть эти обстоятельства в связи с изменением оспариваемыми законоположениями пункта 4 части 6 статьи 39 и отменой статьи 44 данного Федерального закона.
Придя к выводу о том, что в вопросе о конституционности подпункта "а" пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ имеется неопределенность, Арбитражный суд города Москвы определением от 1 июля 2015 года и Арбитражный суд Пензенской области определением от 28 октября 2015 года приостановили производство по соответствующим делам и обратились в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность оспариваемых нормативных положений в порядке конкретного нормоконтроля в той части, в какой они подлежат применению в находящемся в производстве суда деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, оценивая как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
По мнению заявителей, оспариваемые законоположения, как не допускающие для органов контроля за уплатой страховых взносов и судов возможность принимать во внимание смягчающие ответственность обстоятельства при назначении наказания плательщикам страховых взносов за совершение правонарушений, ответственность за которые установлена Федеральным законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", противоречат статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются подпункт "а" пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ, как исключившие возможность установления в процессе правоприменения смягчающих ответственность обстоятельств и их учет при назначении наказания плательщикам страховых взносов за совершение правонарушений, ответственность за которые установлена Федеральным законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым и социальным государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, достоинство личности охраняется государством, создаются условия для достойной жизни и свободного развития человека, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 1, часть 1; статья 2; статья 7, часть 1; статья 21, часть 1; статья 39, часть 1).
В качестве основной организационно-правовой формы реализации указанных прав граждан выступает система обязательного социального страхования, которое представляет собой осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам, и предполагает уплату лицами, признаваемыми страхователями, страховых взносов - обязательных платежей на обязательное социальное страхование (преамбула и статья 1 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования").
В целях обеспечения исполнения плательщиками страховых взносов обязанности по уплате страховых взносов, которая вытекает в том числе из статьи 57 Конституции Российской Федерации, распространяющей свое действие на обязательные платежи публично-правового характера, а также возмещения ущерба, причиненного ее неисполнением, федеральный законодатель на основании статей 39 (часть 1), 57, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации установил систему страховых сборов и предусмотрел меры государственного принуждения, которые могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение плательщиками страховых взносов его обязанности по уплате страховых взносов, так и штрафными, возлагающими на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты.
При этом, в силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в ряде его решений, в том числе в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 января 2001 года N 1-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 13 марта 2008 года N 5-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование оснований, условий и сроков привлечения к юридической ответственности в данной сфере, должен исходить из того, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности, а его признаки, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности; общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе;
закрепляя и изменяя составы правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия);
предусматривая для совершивших правонарушения лиц наказания в виде штрафа и тем самым ограничивая гарантированные Конституцией Российской Федерации право собственности, предполагающее наличие находящейся под судебной защитой возможности иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1, 2 и 3), и право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения лица к ответственности обеспечивать адекватность применяемого государственного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное правонарушение;
конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют, по общему правилу, необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения.
Названные принципы привлечения к юридической ответственности в силу статей 8 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в равной мере относятся ко всем физическим и юридическим лицам, которые являются плательщиками страховых взносов.
3. Неуплата или неполная уплата страхового взноса посягает не только на публичные имущественные отношения, связанные с формированием доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов, но и на отношения, связанные с дальнейшей страховой выплатой застрахованному лицу, которая напрямую зависит от размера уплаченных страховых взносов и периода их уплаты, что не может не приниматься во внимание законодателем при введении публично-правовой ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах.
3.1. Федеральный закон "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" регулирует отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование, Фонд социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования на обязательное медицинское страхование, а также отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах (часть 1 статьи 1).
Названный Федеральный закон закрепляет понятие нарушения законодательства о страховых взносах, которым признается виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) плательщика страховых взносов или банка, за которое данным Федеральным законом установлена ответственность (часть 1 статьи 40), определяет субъектов этой ответственности, устанавливает юридическую конструкцию субъективной стороны (форма вины при совершении правонарушения, обстоятельства, исключающие вину в совершении правонарушения), сроки давности привлечения к ответственности и другие основные положения, необходимые для привлечения нарушителя к указанной ответственности (статьи 41-52). Одновременно он отграничивает установленную им ответственность плательщиков страховых взносов и банков от административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах, которая осуществляется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также от иных видов ответственности. Так, согласно его статье 40 привлечение к ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных данным Федеральным законом, осуществляется органами контроля за уплатой страховых взносов (часть 2), причем привлечение организации к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной или иной ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (часть 4).
Федеральный закон "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" устанавливает особую ответственность плательщиков страховых взносов за правонарушения, выразившиеся в неисполнении возложенных на них обязанностей, как непосредственно связанные с недополучением государством страховых взносов (статья 47 "Неуплата или неполная уплата сумм страховых взносов") либо как создающие угрозу такого недополучения (часть 1 статьи 46 "Непредставление расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам"). Исходя из характера данных нарушений законодатель предусмотрел за их совершение санкции, призванные компенсировать причиненный имущественный вред, а также стимулировать плательщика сборов к исполнению возложенных на него обязанностей по представлению соответствующих расчетов, поскольку контроль за полнотой, правильностью и своевременностью уплаты страховых взносов возможен только на основе полной и своевременно представленной информации. Согласно части 1 статьи 46 данного Федерального закона непредставление плательщиком страховых взносов в установленный им срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в орган контроля за уплатой страховых взносов по месту учета влечет взыскание штрафа в размере 5 процентов суммы страховых взносов, начисленной к уплате за последние три месяца отчетного (расчетного) периода, за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для его представления (но не более 30 процентов указанной суммы и не менее 1000 рублей). В соответствии же с его статьей 47 неуплата или неполная уплата сумм страховых взносов в результате занижения базы для начисления страховых взносов, иного неправильного исчисления страховых взносов или других неправомерных действий (бездействия) плательщиков страховых взносов влечет взыскание штрафа в размере 20 процентов неуплаченной суммы страховых взносов, а если указанные деяния совершены умышленно, то они влекут взыскание штрафа в размере 40 процентов неуплаченной суммы страховых взносов.
Наряду с ответственностью за указанные нарушения названный Федеральный закон предусмотрел ответственность плательщиков страховых взносов за нарушения, объектом которых являются отношения управленческого характера (часть 2 статьи 46 и статья 48) и штраф за которые установлен в твердом размере, не зависит от размера неуплаченных или подлежащих уплате страховых взносов и не имеет компенсационной функции, а также ответственность банков (статьи 49-51).
3.2. Порядок производства по делам о нарушении законодательства Российской Федерации о страховых взносах также урегулирован непосредственно положениями Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", который, в частности, предусматривает, что вынесению решения о привлечении плательщика страховых взносов к ответственности предшествует рассмотрение руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов материалов проверки; в ходе рассмотрения устанавливается, совершало ли лицо, в отношении которого составлен акт проверки, нарушения законодательства Российской Федерации о страховых взносах, образуют ли выявленные нарушения состав правонарушения, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение правонарушения, а также выявляются обстоятельства, исключающие вину лица в совершении правонарушения; по результатам рассмотрения материалов проверки указанное должностное лицо выносит решение о привлечении к ответственности либо об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения (статья 39).
До 1 января 2015 года действовала статья 44 названного Федерального закона, которая предполагала установление обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность за совершение правонарушения, судом или органом контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающим дело, и их учет при привлечении к ответственности (часть 4), причем перечень смягчающих обстоятельств носил открытый характер - в нем, в частности, было предусмотрено совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств, под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости, тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к ответственности за совершение правонарушения, а кроме того, суд или орган контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающие дело, могли признать в качестве смягчающих и иные обстоятельства (часть 1).
В качестве отягчающих ответственность обстоятельств названный Федеральный закон рассматривал только одно обстоятельство - совершение правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение, при этом лицо, привлеченное к ответственности за совершение правонарушения, считалось привлеченным к ответственности за это правонарушение в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда или органа контроля за уплатой страховых взносов (части 2 и 3 статьи 44). Каких-либо специальных правил учета отягчающих обстоятельств данный Федеральный закон не предусматривал, а соответственно, правоприменитель не мог назначить более высокий размер штрафа в случае наличия отягчающих обстоятельств, однако мог взвесить эти обстоятельства и обстоятельства, смягчающие ответственность, при решении вопроса о возможности снижения штрафа.
С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ указанная статья Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" утратила силу, а его статья 39 "Вынесение решения по результатам рассмотрения материалов проверки" подверглась изменениям: в настоящее время руководитель (заместитель руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов (а значит, и суд) выявляет только обстоятельства, исключающие вину лица в совершении правонарушения (пункт 4 части 6 статьи 39). При этом он должен руководствоваться перечнем исключающих вину лица обстоятельств, который закреплен в пунктах 1-3 части 1 статьи 43, тогда как согласно пункту 4 части 1 той же статьи суд вправе признать исключающими вину лица в совершении правонарушения и иные обстоятельства, помимо указанных. Выявлять же обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, и учитывать их при назначении наказания руководитель (заместитель руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов не должен, в связи с чем и суд, по буквальному смыслу названных законоположений, при проверке законности и обоснованности решения о привлечении к ответственности также не может учесть такие обстоятельства и снизить размер назначенного наказания.
Как указывалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ, предложенные изменения направлены на совершенствование правового регулирования исчисления и уплаты страховых взносов и процедуры администрирования страховых взносов, однако в данном документе убедительное обоснование необходимости отмены законоположений, касавшихся обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение правонарушения в сфере законодательства Российской Федерации о страховых взносах, отсутствует. Между тем, поскольку в интересах плательщиков страховых взносов Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ введены правила предоставления им отсрочки (рассрочки) по уплате страховых взносов, пеней и штрафов (статьи 18_1-18_5), можно предполагать, что федеральный законодатель преследовал цель ограничить дискрецию органа контроля за уплатой страховых взносов при назначении наказания плательщиком страховых взносов за совершение правонарушений, ответственность за которые установлена Федеральным законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".
Таким образом, принимая Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ, федеральный законодатель упростил администрирование страховых взносов за счет упрощения порядка привлечения к ответственности и ограничил дискрецию органов контроля за уплатой страховых взносов, исходя из того что имеющихся и вновь введенных гарантий прав плательщиков страховых взносов достаточно для обеспечения их прав.
