МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 1 октября 2013 года N 3-127/2013


[О признании недействующими в части Раздела 2 Приложения N 6 к постановлению Правительства Москвы от 9 апреля 2002 года N 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"]

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Семеновой И.В., при секретаре Курамагомедовой А.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-*/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Уллин" о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения N 6 к постановлению Правительства Москвы от 9 апреля 2002 года N 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве",

установил:

9 апреля 2002 года Правительством Москвы принято постановление N 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве".

Пунктом 1.6 постановления утверждено Положение о службе охраны особо охраняемой природной территории города Москвы (приложение 6) (далее - Положение).

В Разделе 2 Положения о службе охраны ООПТ в г.Москве установлены ее функции.

Согласно данному Разделу Положения в соответствии с возложенными задачами службой охраны особо охраняемой природной территории города Москвы реализуются следующие функции:

- наблюдение за состоянием особо охраняемых природных территорий;

- осуществление мероприятий по поддержанию особо охраняемых природных территорий в состоянии, соответствующем их назначению;

- проверка соблюдения установленного режима и иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и их охранных зонах;

- организация охраны особо охраняемых природных территорий и их охранных зон;

- выявление, предупреждение и пресечение экологических правонарушений на особо охраняемой природной территории и в ее охранной зоне.

3 Разделом Положения урегулированы вопросы прав и обязанностей службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы.

Согласно пункту 3.1 Раздела 3 Положения руководитель службы охраны государственного природоохранного Учреждения, осуществляющего охрану, содержание и использование конкретной особо охраняемой природной территории, и государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории при исполнении своих должностных обязанностей имеют право:

- беспрепятственно посещать любые объекты, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях;

- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, вносить предложения о ее проведении;

- проверять у юридических и физических лиц документы, дающие право осуществления природопользования и иной деятельности на особо охраняемых природных территориях;

- информировать нарушителей о нормативных правовых актах, регулирующих вопросы, связанные с выявленным правонарушением;

- предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований, выявленных при проведении охранных мероприятий;

- в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении лиц, допустивших данные правонарушения;

- проверять у лиц, находящихся на особо охраняемой природной территории, документы (пропуск, разрешение) на право проезда по его территории вне дорог общего пользования, проведения изыскательских, научно-исследовательских и любых других работ и мероприятий, сбора коллекций, ловли рыбы в специально отведенных для этого местах и другой деятельности, требующей специального разрешения;

- направлять в установленных законом случаях материалы о нарушениях законодательства об охране окружающей среды в следственные, судебные и иные органы;

- рассчитывать размер вреда, причиненного окружающей среде;

- предъявлять физическим и юридическим лицам гражданские иски о возмещении вреда окружающей среде.

Согласно пункту 3.2 Раздела 3 Положения государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются за счет средств, предусмотренных на содержание учреждения, форменным обмундированием со знаками различия и нагрудными знаками, а также служебными удостоверениями установленного образца.

Образцы форменного обмундирования со знаками различия, нагрудных знаков, служебных удостоверений, а также нормы и сроки их выдачи устанавливаются специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями.

Государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обеспечиваются транспортными средствами, средствами связи, приборами наблюдения и иным необходимым оборудованием.

Пунктом 3.3 Раздела 3 Положения предусмотрено, что служба охраны особо охраняемой природной территории города Москвы во взаимодействии с Управлением по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по г.Москве, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, и иными органами обязана систематически проводить оперативные рейды по выявлению нарушений режима особо охраняемой природной территории.

Согласно пункту 3.4 Раздела 3 Положения государственные инспекторы по охране особо охраняемой природной территории обязаны:

- предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- в случае выявления административных правонарушений в пределах своей компетенции возбуждать дела об административных правонарушениях;

- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

- при обнаружении факта нарушения природоохранного законодательства, повлекшего причинение вреда компонентам окружающей среды, в обязательном порядке производить расчет размера вреда и контролировать его фактическое возмещение, в том числе в судах;

- соблюдать требования законодательства Российской Федерации и города Москвы;

- систематически осуществлять проверки объектов, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации и города Москвы об особо охраняемых природных территориях;

- обеспечивать взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, юридическими и физическими лицами.

ООО "Уллин" обратилось в Московский городской суд с заявлением о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения N 6 к постановлению Правительства Москвы от 9 апреля 2002 года N 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", указывая, что Общество расположено в границах ООПТ г.Москвы и осуществляет деятельность на этой территории, в связи с чем подвергается на постоянной основе проверкам со стороны государственных инспекторов по охране ООПТ г.Москвы. Оспариваемое постановление, предоставляющее эти полномочия службе охраны ООПТ г.Москвы, по мнению Общества, противоречит федеральному законодательству, поскольку возлагает на учреждение, подведомственное органу исполнительной власти Москвы, контрольно-надзорные функции.

В настоящем судебном заседании представитель ООО "Уллин" (по доверенности) Кайдаш Е.Е. требования поддержал, настаивал на их удовлетворении.

Представители Правительства Москвы (по доверенности) Сараев Д.В., Колесов Р.А., представляющий также интересы Департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы, требования заявителя не признали, просили в их удовлетворении отказать, пояснив, что государственные учреждения, подведомственные Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (далее - ГПБУ), в силу положений п.5 ч.2 ст.22.1 КоАП РФ могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные законами города Москвы, при этом на ГПБУ могут возлагаться отдельные полномочия по осуществлению государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на основании п.1 ст.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Таким образом, по мнению представителей Правительства Москвы, полномочия, указанные в Разделах 2 и 3 Положения, предоставлены должностным лицам государственных природоохранных учреждений города Москвы для выполнения ими положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в порядке осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, по мнению представителей заинтересованных лиц, оспариваемые полномочия инспекторов по охране ООПТ не предполагают проведение проверок в том смысле, который вытекает из пунктов 5, 6 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Выслушав объяснения представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Семеновой И.В., которая полагала, что требования заявителя подлежат отклонению, суд считает, что требования ООО "Уллин" о признании недействующими подраздел 2 "Функции службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы", подраздел 3 "Права и обязанности службы охраны особо охраняемой природной территории города Москвы" приложения N 6 к постановлению Правительства Москвы от 9 апреля 2002 года N 262-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно п.5 ст.76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Оспариваемые заявителем в части, Правила регулируют отношения, в области использования и охраны региональных особо охраняемых природных территорий.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.03.95 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Правительство Москвы, в соответствии с положениями статьи 15 Закона г.Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (ч.1); координирует деятельность по осуществлению регионального государственного экологического надзора (ч.6); осуществляет в сфере природопользования и охраны окружающей среды иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы (ч.11).

Следовательно, принятие Постановления N 262-ПП, отдельные положения которого оспариваются заявителем, входило в компетенцию Правительства Москвы.

В соответствии со статьей 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по вопросам организационно-распорядительного характера и не являющиеся нормативными принимаются в форме распоряжений Правительства Москвы. Порядок принятия правовых актов Правительства Москвы определяется Правительством Москвы. Постановления и распоряжения Правительства Москвы подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим обязанности Мэра Москвы. Правовые акты Правительства Москвы и заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

Частью 1 статьи 19 Закона г.Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию.

Оспариваемое в части Постановление официально опубликовано в издании "Вестник Мэрии Москвы", N 17, май, 2002, подписано Мэром Москвы, что соответствует требованиям вышеназванных законов.

Следовательно, оспариваемое в части постановление Правительства Москвы введено в действие и опубликовано в установленном порядке.

Правовое регулирование отношений в области государственного экологического надзора (контроля) осуществляется на уровне Российской Федерации Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В статье 65 упомянутого Федерального закона раскрыто понятие государственного экологического надзора, согласно которой под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Указанный надзор, согласно части 4 данной статьи, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

С приведенными федеральными нормами согласуются положения ст.3, 33 и 35 Федерального закона от 14.03.95 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающие, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.3). На особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч.3 ст.33). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (ч.3 ст.35).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч.5 ст.65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).