САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 31 октября 2018 года Дело N 3а-146/2018
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Белоногого А.В.,
при секретаре Колоцей И.А.,
с участием прокурора Соловьевой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело
N 3а-146/2018 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская" о признании недействующим листа 23 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка к функциональной зоне Р2,
установил:
21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане), который опубликован 23 декабря 2005 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N51.
Статьёй 1 Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане утверждён Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий:
материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе:
карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга согласно приложению 2 к настоящему Закону Санкт-Петербурга, которая представляет собой графический объект (исходя из масштаба 1:25000), раскладку листов для масштаба (1:25000), условные обозначения.
В приложении 2 к указанному Закону Санкт-Петербурга лист 23 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" земельный участок с кадастровым номером N..., площадью 6 013 кв.м, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, ул.Сытнинская, д.11, литера А, отнесён к функциональной зоне Д "Зона всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны".
Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в указанный закон внесены изменения (пункт 1 статьи 1): утверждён Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий, среди прочего, карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга согласно приложению 2 к настоящему Закону Санкт-Петербурга.
В частности, в приложении 2 к указанному Закону лист 23 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" земельный участок с кадастровым номером N..., площадью 6 013 кв.м, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, ул.Сытнинская, д.11, литера А, отнесён к функциональной зоне Р2 "Зона зелёных насаждений общего и зелёных насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зелёных насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения".
Таким образом, указанным законом функциональная зона данного земельного участка была изменена с "Д" на "Р2".
Закон Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N421-82 опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 17 июля 2015 года, а также в периодическом издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N25, 21 сентября 2015 года (без приложений).
Изменения, внесённые Законом Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 года N442-85 в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане, не коснулись функционального зонирования данного земельного участка, продублировано его отнесение к функциональной зоне Р2.
Закон Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 года N442-85 опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 10 июля 2017 года.
ООО "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором после неоднократных уточнений требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просит признать недействующим лист 23 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N..., площадью 6 013 кв.м, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул.Сытнинская, д.11, литера А, к зоне Р2 "Зона зелёных насаждений общего и зелёных насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зелёных насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения", как несоответствующий части 3 статьи 24, части 3 статьи 28, части 1 статьи 34, части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также нарушающий права и законные интересы административного истца в предпринимательской деятельности (том 3, л.д.211).
Административный иск мотивирован тем, что оснований для изменения функциональной зоны принадлежащего истцу на праве собственности земельного участка, приобретённого у Санкт-Петербурга на торгах для осуществления проекта строительства общественно-делового центра, не имелось, что свидетельствует о произвольности данной нормы. Такое нормативное регулирование лишило административного истца права реализовать инвестиционный проект. Кроме того, при принятии оспариваемой нормы не была соблюдена процедура проведения публичных слушаний.
Представитель административного истца, общества с ограниченной ответственностью "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская", адвокат Костин С.В., действующий на основании доверенности от <дата>, ордера от <дата>, в судебное заседание явился, на удовлетворении иска настаивает.
Представители административных ответчиков, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецова Т.А., действующая на основании доверенности от <дата>, и Губернатора Санкт-Петербурга Курганов С.В., действующий на основании доверенности от <дата>, в судебное заседание явились, в удовлетворении административного иска просят отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных представительному органу субъекта федерации компетенции с соблюдением порядка принятия, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; представили возражения на административный иск.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землёй находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно абзацу 2 части 3 статьи 79 Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определён статьёй 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Частями 1 и 19 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.
Статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено (с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности в городе федерального значения Санкт-Петербурге), что полномочия в области градостроительной деятельности, предусмотренные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, возложены на органы государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга.
Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", установлены разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге. Статьёй 1 указанного закона предусмотрено, что он устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге и регулирует отношения, возникающие, среди прочего, при подготовке, утверждении, изменении и реализации Генерального плана Санкт-Петербурга.
Согласно статье 2 указанного Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N508-100, к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку (пункт 1); установление порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, проекту изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, документации по планировке территории Санкт-Петербурга (пункт 2).
Статьёй 3 этого же Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N508-100 предусмотрено, что к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга относится принятие решения о подготовке проекта Генерального плана Санкт-Петербурга и внесении изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (пункт 1); принятие решения о создании согласительной комиссии при разработке проекта Генерального плана Санкт-Петербурга (пункт 6); принятие решения о направлении согласованного или не согласованного в определённой части проекта Генерального плана Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга или об отклонении проекта Генерального плана Санкт-Петербурга и направлении его на доработку (пункт 7).
Ранее отмечено, что Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане, так и вышеуказанные изменения в него, официально опубликованы, что соответствует пункту 1.4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".
Поскольку Закон Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 года N442-85 лишь продублировал положения Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N421-82, которым изменена функциональная зона принадлежащего истцу земельного участка, то абстрактному судебному нормоконтролю подлежит именно Закон Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N421-82 в оспариваемой части.
Опубликование Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2017 года N442-85 и Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N421-82 в вышеуказанном порядке согласуется с нормами пункта 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".
Таким образом, указанные региональные нормативные акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, установленной пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьёй 32 Устава Санкт-Петербурга, доведены до всеобщего сведения.
В соответствии со статьёй 10 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", Генеральный план Санкт-Петербурга утверждается законом Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Законом Санкт-Петербурга.
Решение о подготовке проекта Генерального плана Санкт-Петербурга или о подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга принимается Правительством Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 10).
Подготовка проекта Генерального плана Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации с учётом нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга, нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Санкт-Петербурга, результатов публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, а также с учётом предложений заинтересованных лиц (пункт 3 статьи 10).
Согласование проекта Генерального плана Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с федеральным законодательством (пункт 6 статьи 10).
На основании документов и материалов, предусмотренных в статье 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правительство Санкт-Петербурга принимает решение о направлении согласованного или не согласованного в определённой части проекта Генерального плана Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга или об отклонении такого проекта и направлении его на доработку.
Согласно статьям 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 данного Кодекса.
Порядок организации и проведения публичных слушаний по документации по планировке территории в Санкт-Петербурге урегулирован Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее Закон Санкт-Петербурга N400-61).
В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N400-61 к числу проектов, подлежащих рассмотрению на публичных слушаниях, отнесён проект Генерального плана Санкт-Петербурга, проект изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, за исключением случая, предусмотренного частью 18 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга N400-61, публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, с учётом принципа участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности.
Участниками публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, проекту изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, проектам документации по планировке территории, проектам изменений в утверждённую документацию по планировке территории являются граждане, постоянно проживающие на территории Санкт-Петербурга, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и(или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.
Абзацем 2 пункта 2 статьи 4 этого же нормативного правового акта предусмотрено, что опубликование оповещения о начале публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга осуществляется не позднее чем за семь дней до дня размещения проекта Генерального плана Санкт-Петербурга, проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга на официальном сайте организатора публичных слушаний в сети Интернет.
Пунктом 6 указанной правовой нормы установлено, что экспозиция проекта Генерального плана Санкт-Петербурга, проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга должна быть открыта не позднее чем через семь дней после дня опубликования оповещения о начале публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.
Экспозиция проводится в каждом районе Санкт-Петербурга.
Срок проведения экспозиции не может быть менее тридцати дней.
Пунктом 9 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N440-61 установлено, что в период размещения в соответствии с абзацем девятым пункта 2 настоящей статьи проекта Генерального плана Санкт-Петербурга, проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга и информационных материалов к ним в сети Интернет и проведения экспозиции таких проектов участники публичных слушаний, прошедшие в соответствии с пунктом 5 статьи 3 настоящего Закона Санкт-Петербурга идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся таких проектов:
1) в письменной или устной форме в ходе проведения собрания участников публичных слушаний;
2) в письменной форме в адрес организатора публичных слушаний;
3) посредством записи в книге (журнале) учёта посетителей экспозиции проекта Генерального плана Санкт-Петербурга, проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.
Предложения и замечания участников публичных слушаний вносятся организатору публичных слушаний до окончания срока размещения проекта Генерального плана Санкт-Петербурга, проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга и информационных материалов к ним на официальных сайтах, указанных в абзацах 7 и 9 пункта 2 настоящей статьи.
Согласно пункту 10 статьи 4 этого же правового акта, предложения и замечания, внесённые в соответствии с пунктом 9 настоящей статьи, подлежат регистрации, а также обязательному рассмотрению организатором публичных слушаний.
Данные предложения и замечания не рассматриваются организатором публичных слушаний в случае выявления факта представления участником публичных слушаний недостоверных сведений о себе.
Организатор публичных слушаний оформляет протокол публичных слушаний, который составляется на основе аудиозаписи собрания участников публичных слушаний, представленных предложений и замечаний участников публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (пункт 11 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N440-61).
