Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 ноября 2019 года N 5-АПА19-79
[О признании частично недействующей карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства поселения Первомайское" Книги 13 Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП]
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N За-2466/2019 по административному исковому заявлению дачного некоммерческого товарищества "Ново-Троицкое 1", Майсюка Евгения Иосифовича, Бундиной Галины Владимировны, Зининой Натальи Ильиничны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП,
по апелляционной жалобе дачного некоммерческого товарищества "Ново-Троицкое 1", Майсюка Евгения Иосифовича, Бундиной Галины Владимировны, Зининой Натальи Ильиничны на решение Московского городского суда от 27 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административных истцов Долгова А.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Москвы Горина Е.Д. и Аветисянц Э.Л. и представителя ГБУ "Ритуал" Полищук О.А., и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Дачное некоммерческое товарищество "Ново-Троицкое 1", Майсюк Евгений Иосифович, Бундина Галина Владимировна и Зинина Наталья Ильинична, являющиеся собственниками земельных участков, близлежащих к земельному участку с кадастровым номером 50:26:0191401:531, обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП (далее - Постановление N 120-ПП, Правила землепользования и застройки) в части установления в соответствии с картой градостроительного зонирования "границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капительного строительства поселения Первомайское" территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в границах указанного земельного участка.
В обоснование требований административные истцы указали, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") означает утверждение вида разрешенного использования - "под размещение кладбища" и возможность размещения новых мест захоронения, что противоречит положениям Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее также - Федеральный закон N 8-ФЗ, Закон о погребении), постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и создает угрозу ухудшения экологии и окружающей среды.
Решением Московского городского суда от 27 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административные истцы, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просят отменить судебный акт и принять новое решение, которым их требования удовлетворить. Податели жалобы полагают, что суд пришел к ошибочному выводу о соответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Генеральному плану города Москвы, утвержденному Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 с последующими изменениями "О Генеральном плане города Москвы" (далее также - Генеральный план г.Москвы). Также ошибочным является вывод суда о неприменении к спорным правоотношениям Закона о погребении. Кроме того, суд не учел, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0191401:531 расположен в водоохраной зоне, что недопустимо в силу норм статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ).
Относительно изложенных в апелляционной жалобе и дополнениях к ней доводов Правительством Москвы, Департаментом городского имущества г.Москвы, Комитетом по архитектуре и градостроительству г.Москвы, ГБУ "Ритуал" и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), которая предусматривает, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ. Так, частью 4_1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 г., к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить обозначенному кодексу (часть 3).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).
Общие положения о территориальном планировании в городе Москве определены статьей 23 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 (далее также - Градостроительный кодекс города Москвы), в части 2 которой указано, что документом территориального планирования города Москвы является Генеральный план города Москвы. Генеральный план города Москвы является основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городе Москве, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ (здесь и далее в редакции на дату принятия Правил землепользования и застройки) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений.
Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 ГрК РФ. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Градостроительное зонирование территории города Москвы осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы. Результатом градостроительного зонирования территории города Москвы является выделение на территории города Москвы территориальных зон и подзон, определение их границ, установление в границах указанных зон и подзон градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования территории города Москвы являются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы). Правила землепользования и застройки также предусматривают, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.
Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.
Судом первой инстанции установлено и не оспаривается административным ответчиком, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0191401:531 согласно Генеральному плану города Москвы отнесен к жилой функциональной зоне.
Как следует из пункта 3.1.4 названного генерального плана, в качестве функциональных зон, предназначенных для формирования одного или нескольких функционально-планировочных образований, выделяются части территории города, ограниченные зонами особо охраняемых территорий, зонами водных поверхностей, зонами транспортной инфраструктуры и границами районов города Москвы.
Согласно пункту 3.1.6 Генерального плана города Москвы для формирования различных видов жилых функционально-планировочных образований в числе жилых функциональных зон устанавливаются: зоны жилых микрорайонов и жилых групп многоквартирной жилой застройки; зоны жилых районов и жилых микрорайонов многоквартирной жилой застройки; зоны жилых районов и микрорайонов одноквартирной жилой застройки, в том числе зоны одноквартирной жилой застройки в границах особо охраняемых природных территорий.
Иных функционально-планировочных образований в числе жилых функциональных зон не предусмотрено.
Территориальная часть Правил землепользования и застройки, что следует из раздела "Введение", оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования. Содержание градостроительных регламентов, предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации, частично изложено в текстовых материалах территориальной части и частично отображено на графических материалах территориальной части.
Как следует из подпункта 1 пункта 3.2.1 Правил землепользования и застройки, на картах градостроительного зонирования устанавливаются и указываются буквенные обозначения территориальных зон и подзон, в том числе сохраняемого землепользования (индекс "Ф").
Согласно пункту 3.3.2 Правил землепользования и застройки во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.
В отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 на карте градостроительного зонирования "границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капительного строительства поселения Первомайское" обозначен индекс "Ф", то есть установлена территориальная зона сохраняемого землепользования, и с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости установлен только один основной вид разрешенного использования - под размещение кладбища.
Исходя из перечня видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, приведенных в Таблице 1 Правил землепользования и застройки, размещение кладбищ, крематориев и мест захоронения (12.1.0) отнесено к объектам производственного назначения.
С учетом этого суд первой инстанции установил, что названный земельный участок выделен в территориальную зону 12.1.0 "размещение кладбищ".
При этом необходимо учесть положения части 13 статьи 35 ГрК РФ, из которой следует, что зоны, занятые кладбищами, могут включаться в территориальные зоны специального назначения, а также пункта 3.1.7 Генерального плана г.Москвы, где указано, что для формирования различных видов производственных функционально-планировочных образований в числе производственных функциональных зон устанавливаются среди прочего специальные зоны.
Таким образом, фактически на территории земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 образована территориальная зона сохраняемого землепользования с видом разрешенного использования "под размещение кладбища", не соответствующая жилой функциональной зоне Генерального плана г.Москвы, что противоречит приведенным нормам федерального и регионального градостроительного законодательства.
Судебная коллегия, оценив письмо, выполненное на бланке государственного автономного учреждения города Москвы "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана Москвы", принятое судом первой инстанции в качестве доказательства соответствия территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") Генеральному плану города Москвы, приходит к выводу, что данное доказательство не отвечает требованиям относимости, допустимости и достоверности.
Как указано в части 1 статьи 59 КАС РФ доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном обозначенном кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 КАС РФ).
Доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 поименованного кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (часть 1 статьи 61 КАС РФ).
Согласно статье 84 КАС Ф* суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (часть 3). При оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное доказательство исходят от органа, уполномоченного представлять данный вид доказательств, подписаны лицом, имеющим право на подписание документа, содержат все другие неотъемлемые реквизиты данного вида доказательств (часть 5).
________________
* Текст документа соответствует оригиналу. - Примечание изготовителя базы данных.
Из письма, выполненного на бланке государственного автономного учреждения города Москвы "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана Москвы", следует, что выделение территориальной зоны 12.1.0 "для размещения кладбищ" не противоречит Генеральному плану города Москвы исходя из соотношения площади участков различного типа функционального назначения в функциональной зоне жилого типа "200" и расчетной площади территории участков типа 100, 200, 300, 400 (общественно-деловой, жилой, производственной, природной функциональных зон соответственно).
Вместе с тем текст письма повторяет положения, приведенные в разделе 3.6 Правил землепользования и застройки, как условие обеспеченности соответствия документации по планировке территории (к числу которых статьи 41-43 ГрК РФ относят проект планировки территории и проект межевания) требованиям градостроительных регламентов.
Поскольку данное письмо не подписано должностным лицом, его составившим, не содержит указания на номер и дату его составления, а изложенная в нем информация относится не к вопросу соответствия территориальных зон генеральному плану и установленным им функциональным зонам (документу территориального планирования), Судебная коллегия считает, что оно не может служить относимым и допустимым доказательством по делу.
Следует признать несостоятельным и утверждение административного ответчика о том, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом "Ф" с видом разрешенного использования "под размещение кладбища" соответствует положениям статей 34 и 35 ГрК РФ, допускающих возможность, как установления иных территориальных зон, так и сочетания различных видов разрешенного использования земельных участков.
