САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 ноября 2004 года Дело N 3-571


[О признании недействующим и не подлежащим применению
распоряжения Администрации Санкт-Петербурга
"Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге"]

___________________________________

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 09.02.2005 N 78-Г04-49 решение оставлено без изменения.

___________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в составе ... рассмотрев в открытом судебном заседании 16 ноября 2004 года в Санкт-Петербурге дело по заявлению ОАО "Завод "Прогресс" о признании недействующим и не подлежащим применению распоряжения Администрации Санкт-Петербурга "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге",

установил:

20 ноября 2001 года Администрацией Санкт-Петербурга издано распоряжение N 1191-ра "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге", которым в связи с вступлением в силу ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлена цена земли за 1 кв.м в ставках земельного налога по административным районам Санкт-Петербурга и зонам градостроительной ценности территории согласно приложению к распоряжению (л.д.73-76).

Заявитель ОАО "Завод Прогресс" обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта и просит признать данное распоряжение недействующим со дня его принятия, ссылаясь на то, что оно принято органом, не имеющим соответствующей компетенции, противоречит федеральному законодательству и законодательству Санкт-Петербурга, поскольку законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, т.е. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, и может быть реализовано только путем принятия закона Санкт-Петербурга, а органы исполнительной власти принимать правовые акты по вопросу установления цены земли в Санкт-Петербурге не вправе.

В обоснование заявления указывает, что Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" полномочие по установлению цены земли предоставлено Санкт-Петербургу как субъекту Российской Федерации (п.2 ст.2); согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах...") вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта РФ, регулируются законом субъекта РФ (п.п."н" п.2 ст.5), законодательное регулирование по предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ осуществляет законодательный орган государственной власти (п.п."б" п.1 ст.5); согласно п.1 ст.22 Устава Санкт-Петербурга законодательным органом Санкт-Петербурга является Законодательное Собрание, которое по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения РФ и Санкт-Петербурга, принимает нормативно-правовой акт в форме закона (ст.2 Закона Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями").

Губернатор Санкт-Петербурга с заявлением не согласен, считая, что установление цены на землю должно осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Указывает, что в соответствии с Земельным кодексом РФ вопросы, относящиеся к полномочиям субъекта РФ, могут регулироваться не только законами субъектов, но и правовыми актами исполнительных органов государственной власти; регулирование земельных отношений, в том числе установление цены на землю, осуществляется в соответствии с нормами Земельного кодекса РФ, положения п.п."н" п.2 ст.5 ФЗ "Об общих принципах организации...", при этом, не могут применяться как противоречащие п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ. По аналогии с п.3 ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочие по установлению цены земли в Санкт-Петербурге принадлежит Правительству Санкт-Петербурга.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с заявлением согласно, считает, что установление цены земли входит в его компетенцию и должно быть произведено законом субъекта РФ, а не распоряжением органа исполнительной власти.

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего заявление удовлетворить, признать распоряжение недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, суд считает заявление подлежащим удовлетворению.

Согласно ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких участков определяется в порядке, установленном пунктами 2 и 3 данной статьи.

В соответствии с пунктом 2 ст.2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" цена земли устанавливается субъектом РФ в зависимости от численности населения в размерах, кратных ставке земельного налога.

Таким образом, федеральным законом определен верхний и нижний предел стоимости земельных участков, установление цены земли отнесено к полномочиям субъекта РФ.

Земельное законодательство, вопросы пользования, владения, распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п.п."в", "к" ч.1 ст.72 Конституции РФ, подпункты 3, 10 п.1 ст.11 Устава Санкт-Петербурга).

Полномочия органов государственной власти определены ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Уставом Санкт-Петербурга.

В соответствии с п.п."б" ч.1 и п.п."н" ч.2 ст.5 ФЗ "Об общих принципах..." осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является полномочием законодательного органа государственной власти субъекта РФ; вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта РФ, регулируются законом субъекта РФ.

Аналогичные полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга закреплены Уставом Санкт-Петербурга (ст.30, п.2, п.п.14).

На основании этих норм суд приходит к выводу, что регулирование отношений по вопросу, связанному с установлением цены земли в Санкт-Петербурге в пределах, указанных в федеральном законе, входит в компетенцию законодательного органа -Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Оспариваемое распоряжение издано Администрацией с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти.

Довод о том, что установление цены земли входит в компетенцию высшего исполнительного органа и осуществляется в рамках его полномочий по управлению и распоряжению собственностью субъекта РФ, не может быть принят судом.

Согласно п."д" ч.1 ст.21 ФЗ "Об общих принципах организации..." высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ.

Аналогичная норма содержится в п.п.7 п.2 ст.44 Устава Санкт-Петербурга.

Установление цены земли отнесено к полномочиям субъекта РФ в силу прямого указания ФЗ "Об общих принципах...", такого права органам исполнительной власти субъекта РФ законом не предоставлено.

Вопрос установления цены земли относится к сфере законодательного регулирования и входит в полномочия именно органа законодательной власти, который осуществляет законодательное регулирование и определяет условия распоряжения землей, включая установление цены на землю в пределах, указанных в федеральном законе.

Что касается Администрации Санкт-Петербурга, то она статьей 21 ФЗ "Об общих принципах организации", ст.44 Устава Санкт-Петербурга наделена полномочиями по управлению и распоряжению собственностью в соответствии с законом.

Пункт 10 ст.3 ФЗ "О введении в действие...", на который ссылается заявитель, также не наделяет орган исполнительной власти субъекта РФ правом устанавливать цену земли, а лишь относит распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, до ее разграничения на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную, к полномочиям органов местного самоуправления.

Суд согласен с мнением Губернатора Санкт-Петербурга о том, что земельные отношения могут регулироваться правовыми актами, издаваемыми исполнительными органами государственной власти.

Однако принимать решения, регулирующие земельные отношения, органы исполнительной власти, в том числе субъекта РФ, могут в пределах имеющихся полномочий.

Согласно п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ к земельному законодательству относятся Земельный кодекс, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Земельные отношения могут также регулироваться указами Президента РФ.

Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения (п.2 ст.2 Земельного кодекса РФ).

Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ (п.3 ст.2 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, полномочия Правительства РФ на принятие решений, регулирующих земельные отношения, основываются на нормах Земельного кодекса РФ, федеральных законов и указов Президента РФ и должны из них прямо следовать.

Органы исполнительной власти субъектов РФ могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, только на основании и во исполнение федеральных законов, иных федеральных актов и законов субъектов РФ.

Ни федеральным земельным законодательством, ни законом Санкт-Петербурга полномочие исполнительного органа государственной власти установить цену земли не установлено.

Согласно ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" цена земли устанавливается субъектом РФ. Законодательное регулирование осуществляется законодательным органом государственной власти, полномочия которого определены ФЗ "Об общих принципах организации...".

Довод заинтересованного лица о том, что п.п."н" п.2 ст.5 ФЗ "Об общих принципах организации..." не может применяться как противоречащий Земельному кодексу РФ, неубедителен.

В силу п.1 ст.2 Земельного кодекса РФ соответствовать Земельному кодексу РФ должны нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах.

ФЗ "Об общих принципах организации..." норм, специально регулирующих вопросы земельного права, не содержит, имеет другой предмет правового регулирования.

Положений, вступающих в противоречие с Земельным кодексом РФ, п.п."н" п.2 ст.5 данного ФЗ не содержит.

Земельный кодекс РФ, в том числе его статьи 10 и 29, не определяет, каким органом государственной власти устанавливается цена земли и не наделает этим полномочием орган исполнительной власти субъекта РФ.

Статья 10 ЗК РФ определяет полномочия субъекта РФ в области земельных отношений, а статья 29 ЗК РФ - органы, осуществляющие предоставление земельных участков.

Довод о применении по аналогии п.3 ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" несостоятелен.

Применение аналогии закона возможно, если общественное отношение не урегулировано нормой права. Вопрос об установлении цены земли урегулирован п.2 ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Кроме того, пункт 3 ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" не регулирует сходные отношения, и наоборот, в отличие от пункта 2 данной статьи прямо предусматривает полномочия Правительства РФ утвердить поправочные коэффициенты, применяемые при продаже земельного участка.

Оспариваемое распоряжение издано в связи с вступлением в силу ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Оно не может рассматриваться как акт, восполняющий пробел в законодательстве, поскольку вопрос о цене земли до установления ее субъектом РФ законодательно решен в п.2 ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", согласно которому в этом случае применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ст.76, ч.ч.2, 5 Конституции РФ).

Учитывая, что полномочий по установлению цены земли у Администрации Санкт-Петербурга не было, оспариваемое распоряжение издано при отсутствии соответствующей компетенции, находится в противоречии с п.2 ст.2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", п.п."б" ч.1 и п.п."н" ч.2 ст.5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а потому должно быть признано недействующим.

Определяя момент, с которого распоряжение признается недействующим, суд учитывает, что после принятия распоряжение в течение определенного времени уже действовало, средства от продажи земельных участков являются источником доходной части бюджетов разных уровней, признание распоряжения недействующим со дня его принятия может повлечь нарушение прав и свобод граждан, в связи с чем признает Закон недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.194-199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 20 ноября 2001 года N 1191-pa "Об установлении цены земли в Санкт-Петербурге" недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании, в котором было официально опубликовано распоряжение.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья
(подпись)

Решение вступило в законную силу 09.02.2005.

Текст документа сверен по:

рассылка