САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 ноября 2004 года N 3-550


[О признании в части недействующим и не подлежащим
применению Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного
налога в Санкт-Петербурге"]

______________________________________________________

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16.02.2005 N 78-Г04-52 решение оставлено без изменения.

______________________________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в составе: судьи ... при секретаре ... с участием прокурора ... рассмотрев в открытом судебном заседании 22 ноября 2004 года в Санкт-Петербурге дело по заявлениям ЗАО "Склады-Автотранспорт-Механизмы", ОАО "Мебельно-коммерческое объединение "Севзапмебель", ОАО "Ленполиграфмаш", ОАО "Кировский завод", ООО "Гуров и К" о признании в части недействующим и не подлежащим применению Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге",

установил:

10 июня 1998 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 26 июня 1998 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 129-21 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" (том 1, л.д.170-247).

Статьей 2 данного Закона утверждены на территории Санкт-Петербурга ставки земельного налога по административным районам и зонам градостроительной ценности территорий (ЗГЦТ) (за исключением земель сельскохозяйственного использования, занятых личным подсобным хозяйством и жилищным фондом, дачными и садовыми участками; индивидуальными и кооперативными гаражами, для которых установлен иной порядок исчисления налога).

Согласно приложению 2 к Закону ставка земельного налога по 3-й зоне градостроительной ценности территорий составляет 12,875 рубля за кв.м в год, по 4-й зоне - 9,905 рубля, по 6-й зоне - 6,345 рубля, по 8-й зоне - 4,405 рубля.

Заявители обратились в суд с заявлениями, в которых просят признать Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" в части установленных размеров ставок земельного налога для 3-й, 4-й, 6-й, 8-й зон градостроительной ценности территорий недействующим со дня принятия и не подлежащим применению как противоречащий федеральному законодательству, а именно ч.ч.1 и 2 ст.8 Закона РФ "О плате за землю" с учетом конституционно-правового смысла указанной нормы, аналогичного установленному Конституционным судом РФ при толковании иных положений законодательства РФ о налогах, и нарушающий их право уплачивать налоги в законном размере.

В обоснование заявления указывают, что земельный налог относится к местным налогам, в соответствии с п.2 ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" устанавливается законодательным актом РФ и взимается на всей ее территории. Конкретные ставки этого налога определяются законодательными актами республик в составе Российской Федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований, если иное не предусмотрено законодательным актом РФ.

Согласно ч.ч.1 и 2 ст.8 Закона РФ "О плате за землю" налог на городские (поселковые) земли устанавливается на основе средних ставок согласно приложению к Закону. Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территорий органами местного самоуправления городов.

В соответствии с таблицами 1 и 3 приложения 2 к Закону РФ средняя ставка земельного налога в городах Северо-Западного экономического района с населением свыше 3000 тыс. человек, к которым относится Санкт-Петербург, увеличенная на коэффициент за счет статуса города, развития социально-культурного потенциала, составляет 10 руб. 50 коп. на кв.м на год (3,53).

С учетом применения коэффициентов, установленных в последующий период ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю" (50), постановлениями Правительства РФ от 07.06.1995 N 562 "Об индексации ставок земельного налога в 1995 году" (2), от 03.04.1996 N 378 "Об индексации ставок земельного налога в 1996 году" (1,5), федеральными законами "О федеральном бюджете на 1997 год" (2), "О ставках земельного налога в 1998 году" (1), в 1998 году проиндексированная средняя ставка земельного налога для Санкт-Петербурга с учетом деноминации, проведенной по Указу Президента РФ от 04.08.1997 N 822 "Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштабов цен", составляла 3,15 руб. (3,535021,521/000).

Согласно ст.3 Закона РФ "О плате за землю" размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Таким образом, устанавливаемые данным Законом ставки земельного налога являются стабильными платежами.

В соответствии с неоднократно высказанной позицией Конституционного суда РФ предельная ставка налога должна регулироваться федеральным законом, установленные федеральным законодательством ставки налога являются предельными, а местные (региональные) органы законодательной власти при установлении конкретных ставок не могут выходить за указанные пределы.

Как указывается в пункте 4 постановления Конституционного суда РФ от 08.10.1997 N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14.07.1995 "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" "из конституционного принципа единой финансовой, включая налоговую, политики (статья 114 Конституции РФ) вытекает, что законно установленными в субъектах Российской Федерации могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, устанавливаемыми федеральным законом. Одним из таких общих принципов, как отмечается в постановлении Конституционного суда РФ от 21 марта 1997 года ... является принцип, согласно которому перечень региональных налогов и сборов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, носит исчерпывающий характер, что предполагает ограничение по введению дополнительных налогов, а также по повышению ставок налогов. Этой цели служит и установление средних ставок земельного налога в Законе РФ "О плате за землю".

В данном постановлении Конституционного суда РФ также указывается на недопустимость такого положения вещей, когда дифференцированные ставки могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно, Федеральное Собрание и Правительство РФ обязаны обеспечить разработку и принятие единых правил расчета средней ставки земельного налога на городские земли и ее использования при дифференциации ставок по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории (п.2 резолютивной части).

Однако до настоящего времени данная обязанность органами законодательной и исполнительной власти не исполнена, на федеральном уровне отсутствует единый порядок дифференциации ставок земельного налога. Такой существенный элемент налога, как максимальный размер налоговой ставки федеральным законом не установлен.

Поэтому установленная Законом РФ "О плате за землю" средняя ставка земельного налога одновременно является предельной ставкой земельного налога с учетом выявленного Конституционным судом РФ конституционно-правового смысла аналогичных положений законодательства о налогах.

Впредь до принятия закона РФ, устанавливающего предельную ставку земельного налога, в качестве предельных должны рассматриваться те ставки земельного налога, которые установлены на федеральном уровне Законом РФ "О плате за землю", т.е. средние ставки земельного налога согласно приложению 2 к Закону.

В связи с этим Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" в части установления ставок для 3-й, 4-й, 6-й, 8-й ЗГЦТ, превышающих являющуюся предельной величину средней ставки земельного налога на момент его принятия 3,15 руб., противоречит ч.ч.1 и 2 ст.8 ФЗ "О плате за землю" в ее конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным судом РФ в постановлении N 13-П от 8 октября 1997 года.

В ходе судебного разбирательства заявители дополнили основания заявлений.

ОАО "Мебельно-коммерческое объединение "Севзапмебель", ОАО "Ленполиграфмаш", ОАО "Кировский завод" указывают, что в соответствии с определением Конституционного суда РФ от 11 мая 2004 года N 209-О в отсутствие единых правил использования средней ставки на земли городов и поселков дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от месторасположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон, орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории искажается.

Судебные органы, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории и проверкой правильности расчета, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономической обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Органы государственной власти Санкт-Петербурга при дифференциации ставок земельного налога не производили многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков и оценку их потенциальной доходности, в связи с чем Закон противоречит ч.ч.1 и 2 ст.8 Закона РФ "О плате за землю" в его конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным судом РФ в определении от 11 мая 2004 года.

Заявитель ЗАО "СКАМ" дополнительно ссылается на то, что Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге" в части, устанавливающей ставку земельного налога для 3-й, 4-й и 6-й зоны в отсутствие установленного федеральными органами порядка дифференциации ставок земельного налога, противоречит Закону РФ "О плате за землю" в целом, поскольку произвольно расширяет обязанности плательщиков налога, а также ч.3 ст.6, ч.ч.1, 2 и 4 ст.8 этого Закона, поскольку установленный им размер ставок земельного налога превышает максимально возможный предел, который мог быть установлен субъектом РФ при дифференциации ставок, не более чем в два раза по сравнению со средней ставкой налога.

Считает, что в ситуации, когда предельные ставки земельного налога на федеральном уровне не установлены и имеется пробел в законодательстве, по аналогии с ч.3 ст.6 и ч.4 ст.8 Закона РФ "О плате за землю" в качестве предельных при дифференциации ставок должен применяться коэффициент 2, который используется для ставок земельного налога за часть площади земельных участков сверх норм их отвода.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга против удовлетворения заявления возражает, указывая, что Закон Санкт-Петербурга федеральному законодательству не противоречит.

В соответствии со ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" земельный налог относится к местным налогам, устанавливается законодательными актами РФ, а его конкретные ставки определяются законодательными актами федеральных городов, если иное не предусмотрено законодательным актом РФ.

При принятии оспариваемого Закона эти требования ст.8 Закона РФ "О плате за землю" были выполнены, Санкт-Петербургом в рамках его компетенции установлены границы социально-экономических районов и ставки налога по ЗГЦТ.

Законом РФ "О плате за землю" установлены средние ставки налога за землю и субъекту Российской Федерации при установлении ставок земельного налога предоставлено право лишь дифференцировать их, самостоятельно определять и применять их как "предельные" субъект РФ не вправе, установление средних ставок налога относится к числу общих принципов налогообложения и осуществляется федеральным законом. В действующем законодательстве отсутствуют нормы, дающие правовые основания рассматривать среднюю ставку земельного налога в качестве предельной ставки. Предельная ставка налога должна быть установлена федеральным законом.

Порядок дифференциации средних ставок земельного налога разъяснен в Инструкции от 21 февраля 2000 года N 56 по применению Закона РФ "О плате за землю" Министерством по налогам и сборам РФ, которая также не рассматривает средние ставки земельного налога в качестве предельных.

Применение аналогии права Налоговым кодексом РФ не предусмотрено. В отсутствие установленной на федеральном уровне единой методики расчета дифференцированных ставок субъект РФ определяет порядок их расчета самостоятельно, руководствуясь действующими актами, что и было сделано Санкт-Петербургом с применением Инструкции Госналогслужбы РФ N 29 от 17 апреля 1995 года по применению Закона РФ "О плате за землю". Представленный ЗАО "СКАМ" расчет дифференцированных ставок носит произвольный характер.

Губернатор Санкт-Петербурга против удовлетворения заявлений возражает, указывая, что порядок исчисления и уплаты земельного налога урегулирован Законом РФ "О плате за землю", в полном соответствии с которым и в пределах предоставленных им субъекту РФ полномочий Законом Санкт-Петербурга утверждены границы социально-экономических районов и ставки земельного налога по административным районам и ЗГЦТ. На момент принятия Конституционным судом РФ решения от 08.10.1997 N 13-П действовала Инструкция Госналогслужбы РФ по применению Закона РФ "О плате за землю" от 17.04.1995 N 29 в редакции от 07.06.1996, которая не содержала нормативных предписаний о порядке расчета ставок земельного налога, дифференцированных по ЗГЦТ. В настоящее время действует Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам N 56 от 21.02.2000, устанавливающая порядок расчета ставок земельного налога на основе средней ставки налога с дифференциацией по местоположению и зонам градостроительной ценности территорий и предусматривающая, что расчетная налоговая масса в целом по населенному пункту, определенная исходя из зональных ставок и площадей оценочных зон, должна быть равна сумме налога, исчисленной по средней ставке с учетом установленных коэффициентов и площади населенного пункта в его границах (без вычета площади льготных категорий) (п.15).

Дифференциация ставок земельного налога основана на анализе и оценке экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков. В ходе подготовки законопроекта Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга была проведена работа по определению экономических характеристик территорий Санкт-Петербурга, в рамках которых исследовались показатели, характеризующие положение квартала в транспортной системе, качество окружающей среды, удобство организации деятельности, в частности обеспеченность территории инженерной инфраструктурой, железнодорожными путями и причалами, осуществлен сбор и анализ рыночной информации по различным показателям деятельности объектов городского землепользования.

Считает, что рекомендации, содержащиеся в определении Конституционного суда РФ от 11 мая 2004 года N 209-О, адресованы судам, рассматривающим споры о суммах земельного налога, подлежащего уплате налогоплательщиками, и не касается суда, рассматривающего дело об оспаривании нормативного правового акта.

Также указывает, что не может быть удовлетворено требование заявителей о признании Закона недействующим со дня принятия, т.к. это означает признание его судом утратившим силу с указанного времени, однако согласно правовой позиции Конституционного суда РФ таким правом обладает только орган, принявший данный акт.

Заинтересованное лицо Комитет финансов Санкт-Петербурга против удовлетворения заявлений возражает.

Указывает, что в соответствии со ст.8 Закона РФ "О плате за землю" налог на городские земли устанавливается на основе средних ставок согласно приложению 2 (таблица 1, 2, 3) к данному Закону. Органы государственной власти субъектов РФ вправе дифференцировать средние ставки по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов.

Нормы, определяющие среднюю ставку земельного налога как предельную ставку, в федеральном законодательстве отсутствуют. Дифференцированная ставка земельного налога не является предельной и в зависимости от ценности земельных участков может отличаться от средней ставки как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения.

Дифференциация средних ставок произведена Санкт-Петербургом в пределах полномочий субъекта РФ и в соответствии с требованиями, установленными Законом РФ "О плате за землю", а также действовавшей на тот момент Инструкции Госналогслужбы РФ от 17 апреля 1995 года N 29 по применению Закона РФ "О плате за землю". Применение ст.8 Закона РФ "О плате за землю" не обусловлено установлением на федеральном уровне правил расчета дифференцированных ставок.

Единые правила расчета дифференцированных ставок земельного налога на основе средних ставок определены п.15 Инструкции Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 года N 56 по применению Закона РФ "О плате за землю". В соответствии с данными правилами дифференциация средних ставок по оспариваемому Закону произведена таким образом, что расчетная налоговая масса в целом по Санкт-Петербургу, определенная исходя из зональных ставок и площади оценочных зон, равна сумме налога, исчисленной по средней ставке с учетом установленных коэффициентов и площади Санкт-Петербурга.

Норма ст.6 Закона РФ "О плате за землю", предоставляющая органам местного самоуправления право повышать ставки земельного налога не более чем в два раза, касается платы за земли сельскохозяйственного назначения. Условия уплаты налога за земли несельскохозяйственного значения, к которым относятся и земли городов, регулируются другими статьями Закона РФ "О плате за землю", в том числе ст.8, которая такого положения не содержит. Предлагаемый ЗАО "СКАМ" расчет размеров дифференцированных ставок на законе не основан.

Ни Закон РФ "О плате за землю", ни определение Конституционного суда РФ от 11 мая 2004 года не связывают дифференциацию ставок с оценкой потенциальной доходности земельных участков. Требования ст.8 Закона РФ при принятии оспариваемого Закона были выполнены, дифференциация средней ставки произведена по местоположению и зонам градостроительной ценности территорий.

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего в части производство по делу прекратить, в части - в удовлетворении заявлений отказать, суд считает заявления не подлежащими удовлетворению.

Согласно ч.2 ст.253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим, если установит, что оспариваемый акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющими большую юридическую силу.

Противоречий Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога" Закону РФ "О плате за землю" судом не установлено.

В соответствии с ч.3 ст.75 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Согласно ч.ч.1, 2 Закона РФ "О плате за землю" налог на городские (поселковые) земли устанавливается на основе средних ставок согласно приложению 2 (таблица 1, 2, 3) к данному Закону (за исключением земель сельскохозяйственного использования, занятых личным подсобным хозяйством и жилищным фондом, дачными и садовыми участками, индивидуальными и кооперативными гаражами, для которых установлен иной порядок исчисления налога).

Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории органами местного самоуправления городов. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов.

Таким образом, федеральным законом предусмотрена дифференциация средней ставки земельного налога, которая предполагает возможность ее изменения как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения.

Право дифференцировать ставки, предоставленное федеральным законом, в пределах его полномочий реализовано Санкт-Петербургом в оспариваемом Законе.

Требования ч.2 ст.8 ФЗ при принятии Закона выполнены, определены границы социально-экономических районов Санкт-Петербурга (приложение 1), на основе средних ставок утверждены ставки земельного налога по ЗГЦТ (приложение 2).