ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ


Об обращении в Конституционный Суд
Российской Федерации

(с изменениями на 11 октября 2000 года)

Информация об изменяющих документах

____________________________________________________________________

Документ с изменениями, внесенными:

постановлением Государственной Думы Федерального Собрания России от 11 октября 2000 года N 692-III ГД.

____________________________________________________________________


Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" части первой статьи 3, статьями З6, 37, 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", постановляет:

1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с прилагаемым запросом о соответствии Конституции Российской Федерации законов Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", опубликованных в газете "Курская правда" от 24 марта 1999 года.

2. Поручить депутату Государственной Думы Олейник Любови Васильевне представлять Государственную Думу при рассмотрении данного запроса в Конституционном Суде Российской Федерации.

___________________________________________________________________

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания России от 11 октября 2000 года N 692-III ГД депутату Государственной Думы Корнеевой Надежде Анатольевне поручено представлять Государственную Думу при рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации запроса Государственной Думы о соответствии Конституции Российской Федерации законов Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области".

____________________________________________________________________

     

3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
Г.Н.Селезнев

Москва
24 июня 1999 года
N 4234-II ГД

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В Конституционный Суд
Российской Федерации

ЗАПРОС
О соответствии Конституции Российской Федерации
законов Курской области "О внесении изменений и дополнений
в Устав (Основной закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области
от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области"

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (г. Москва, ул. Охотный ряд, д. 1) на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 4234-II ГД, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" части первой статьи 3, статьями 36, 37, 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", просит Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие Конституции Российской Федерации законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", принятых 22 марта 1999 года и опубликованных в газете "Курская правда" от 4 марта 1999 года.

Основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные законы Курской области положениям Конституции Российской Федерации.

Допустимость настоящего запроса на основании статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обусловлена тем, что указанные законы Курской области регулируют правоотношения в области общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также правоотношения в области обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, отнесенных к правам и свободам человека и гражданина (статья 32 Конституции Российской Федерации), регулирование и защита которых в соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации, и не подлежат действию в связи с противоречиями Конституции Российской Федерации, обнаружившимися в их положениях.

Позиция Государственной Думы по поставленным в настоящем запросе вопросам состоит в следующем.

1. Статьей 1 Закона Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" Устав Курской области (далее - Устав) дополняется главой 4 (статьи 15-21), содержащей нормы, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации.

Так, статьей 15 данной главы Устава устанавливается, что "на территории административно-территориальных единиц (районов) для осуществления полномочий государственной власти Курской области, исходя из принципа разделения властей, создаются представительные и исполнительные органы государственной власти района". Статьей 16 Устава устанавливается, что "органом представительной государственной власти административно-территориальной единицы (района) является районный Совет народных депутатов", в статье 17 определяются полномочия районного Совета народных депутатов. В статье 18 устанавливается, что "органами исполнительной государственной власти административно-территориальной единицы (района) являются администрация района, сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области", статьей 19 устанавливаются полномочия глав указанных администраций. Статьей 20 Устава устанавливается, что "сельские, поселковые администрации создаются в тех населенных пунктах, где население самостоятельно и добровольно отказалось от своего права на организацию местного самоуправления", а также устанавливается право органов местного самоуправления передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.

1.1. Анализ содержания указанных статей показывает, что положения статьи 15 Устава сформулированы исходя из неверного толкования принципов и положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих основы конституционного строя Российской Федерации. Так, положение части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации определяет, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Однако данные органы не могут именоваться органами государственной власти Российской Федерации определенной территории (что противоречило бы части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации), так как являются территориальными структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Порядок принятия федеральных законов Федеральным Собранием - представительным и законодательным органом Российской Федерации - установлен главой 5 Конституции Российской Федерации. Из указанных норм следует, что для исполнения полномочий представительного и законодательного органа Российской Федерации не могут создаваться его территориальные органы или подразделения, так как это нарушило бы принцип единства федерального законодательства. Данные положения, устанавливающие систему органов государственной власти Российской Федерации, основываются на положениях статьи 10 Конституции Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации установлены аналогичные принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации. В части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство, а в части 3 этой же статьи установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти.

Следовательно, создание для осуществления полномочий государственной власти Курской области исполнительных органов государственной власти районов Курской области, не являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов государственной власти Курской области, противоречит указанным выше положениям Конституции Российской Федерации.

Создание представительных органов государственной власти районов для осуществления государственной власти Курской области, то есть для исполнения полномочий законодательного (представительного) органа власти Курской области, противоречит конституционному принципу единства законодательства субъекта Российской Федерации.

1.2. Рассматривая по форме статью 15 Устава, которой указанным законом Курской области дополнен Устав, следует учитывать, что в данной статье применяются понятия, не определенные в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и правоприменительной практике. Термин "полномочие" в Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах применяется в отношении конкретных субъектов, обладающих полномочиями (например, в отношении конкретных органов государственной власти или должностных лиц). Термин "государственная власть" является доктринальным термином, обозначающим абстрактное понятие, и поэтому соединение терминов "полномочие" и "государственная власть" не несет правового смысла.

В Конституции Российской Федерации слово "представительный" для характеристики органов государственной власти не применяется обособленно от слова "законодательный" (часть 2 статьи 66, статья 94 Конституции Российской Федерации). Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает разделение государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную. Применение понятия "представительный орган государственной власти" не соответствует Конституции Российской Федерации.

Анализ применения в Конституции Российской Федерации понятия "органы государственной власти" показывает, что данное понятие применяется в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые являются государствами (статья 1, части 2 и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации). Если допустить правомерность введения в Уставе понятия "органы государственной власти административно-территориальных единиц", то следует допустить правомерность образования субъектами Российской Федерации территорий, обладающих атрибутами собственной государственности, что противоречит принципам федеративного устройства Российской Федерации.

Таким образом, обнаруживается, что понятийный аппарат статьи 15 Устава не соответствует Конституции Российской Федерации.

1.3. Положения статьи 10 Конституции Российской Федерации в равной мере распространяются на принципы организации системы органов государственной власти Российской Федерации и системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ указанного дополнения Устава с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную приводит к выводу, что представительные органы государственной власти районов Курской области не могут быть отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Указанные органы не могут быть отнесены к законодательным органам государственной власти, поскольку такое положение нарушило бы единство законодательства субъекта Российской Федерации, что нашло отражение и в статье 17 (внесенной в Устав рассматриваемым Законом Курской области), определяющей полномочия данных органов, поскольку правовое регулирование не отнесено к компетенции данных представительных органов. Данные органы не могут быть отнесены к органам исполнительной власти, а также и к органам судебной власти. В таком случае "представительный орган государственной власти административно-территориальной единицы (района)" Курской области не может быть отнесен ни к одной из ветвей государственной власти в соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, следовательно, у него не может быть предмета собственного ведения. Таким образом, обнаруживается противоречие данной нормы статье 10 Конституции Российской Федерации и, кроме того, внутреннее противоречие указанной нормы, так как она обосновывается принципом разделения властей (под которым, очевидно, подразумевается положение статьи 10 Конституции Российской Федерации).

1.4. Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Поскольку принятый Государственной Думой Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в настоящее время не вступил в силу, в законах и иных нормативных правовых актах (в том числе и в уставах) субъектов Российской Федерации не должны содержаться нормы, вводящие иные принципы организации системы органов государственной власти, отличающиеся от существовавших на дату вступления в силу Конституции Российской Федерации, что подтверждается нормой прямого действия, установленной в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Исходя из норм части 1 и части 2 раздела второго Конституции Российской Федерации, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна соответствовать Закону Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, до принятия федеральных законов в соответствии с указанными выше положениями Конституции Российской Федерации. В указанном Законе Российской Федерации органы государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации не предусмотрены. Таким образом, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации данное положение внесено в Устав органами государственной власти Курской области с превышением полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. В статье 21 Устава (новая редакция) вводятся не предусмотренные Конституцией Российской Федерации положения о передаче полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти (пункты 3 и 5 данной статьи) и о делегировании полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления (пункт 2 данной статьи).

2.1. Анализ содержания указанных норм Устава приводит к выводу об их несоответствии Конституции Российской Федерации.

Так, в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает обязательность и безусловность исполнения указанных полномочий органами местного самоуправления, а также выполнение установленных в соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательных процедур. Делегирование полномочий имеет совершенно иной правовой смысл, так как исключает обязательность и безусловность исполнения указанных полномочий органами местного самоуправления в соответствии с законом, поскольку делегирование обуславливает передачу полномочий по взаимному соглашению (договору), что противоречит указанному положению Конституции Российской Федерации.

Нормы пунктов 3 и 5 указанной статьи Устава не имеют правовых оснований и правовых источников, поскольку в Конституции Российской Федерации и федеральных законах передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти не предусмотрена.

2.2. Анализ указанных норм с точки зрения формы нормативного акта показывает, что применение в пункте 2 статьи 4 Устава термина "делегирование" искажает правовое содержание положения части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в указанной норме содержится внутреннее противоречие, так как она устанавливает, что "делегирование" отдельных государственных полномочий осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательством Курской области, однако в Конституции Российской Федерации, федеральных законах "делегирование" отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не предусмотрено.

2.3. С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации данные положения внесены в Устав органами государственной власти Курской области с превышением полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании данного положения принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон).

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе не содержится положений, устанавливающих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части установления не предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В Конституции Российской Федерации также не содержатся нормы, предусматривающие передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, так как исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти противоречило бы статье 12 и статье 133 Конституции Российской Федерации, что отражено в пункте 5 статьи 14 Федерального закона, запрещающем осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

3. Статьей 1 Закона Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" изменяется редакция главы 18 Устава, в которую вносятся нормы, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации.

В новой редакции статьи 81 Устава вводятся положения, провозглашающие право населения "самостоятельно и добровольно" отказываться от "реализации права на организацию местного самоуправления". Такое право не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В случае признания такого права законным следует признать законным и право населения отказаться от реализации других положений Конституции Российской Федерации, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, что влечет распад общества и государства.

В новой редакции статьи 82 Устава вводятся "основные принципы", определяющие условия осуществления местного самоуправления на определенной территории, которые могут быть истолкованы произвольно. Данное положение ведет к ограничению конституционных прав населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления по основаниям, допускающим произвольную трактовку.

3.1. Анализ содержания указанных норм Устава приводит к выводу об их несоответствии Конституции Российской Федерации.

Установленные пунктами 3 и 4 статьи 81 новой редакции Устава положения о "праве населения самостоятельно и добровольно через референдум большинством голосов населения, обладающим активным избирательным правом, решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории" и праве населения "самостоятельно и добровольно отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления" свидетельствуют об интерпретации местного самоуправления как формы самоорганизации населения для реализации своих интересов, а не как института публичной власти, являющегося выражением власти народа и составляющего одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В части 2 статьи 3, статье 12, статьях 130-132 Конституции Российской Федерации осуществление местного самоуправления гражданами Российской Федерации (так же, как и осуществление государственной власти в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации) не обусловлено волеизъявлением населения.

Право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено статьей 32 Конституции Российской Федерации к правам и свободам человека и гражданина. В статье 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, в части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации - что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Если признать законной норму, дающую части граждан право отказаться на определенной территории от осуществления местного самоуправления как института публичной власти путем принятия решения большинством, то эта норма придет в противоречие с указанными положениями Конституции Российской Федерации, так как лишит права осуществлять местное самоуправление, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления другую часть населения.

В новой редакции статьи 82 Устава вводятся не предусмотренные Конституцией Российской Федерации условия осуществления местного самоуправления на определенной территории, которые могут быть произвольно истолкованы. Так, в подпункте 1.1 указанной статьи устанавливается, что определение территориального устройства осуществляется исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного самоуправления. В подпункте 1.2 указанной статьи в качестве условия устанавливается "наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания", а в подпункте 1.4 "пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению". Данное положение противоречит статьям 3, 12, 32, 131, 133 Конституции Российской Федерации, в которых осуществление местного самоуправления не ограничивается какими-либо условиями. В подпунктах 1.3 и 1.5 статьи 82 Устава возможность осуществления местного самоуправления ставится в зависимость от финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления, что противоречит основополагающему конституционному принципу государственных гарантий осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации), а также нормам Федерального закона, устанавливающим на основании конституционных положений обязанность органов государственной власти осуществлять материально-финансовое обеспечение местного самоуправления в случае недостаточности собственных финансовых и материальных средств (статьи 4, 5, 36, 37, 61).

Этот документ входит в профессиональные
справочные системы «Кодекс» и  «Техэксперт»