Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 июня 2007 года N 33-Г07-12
[Суд признал недействующим с момента опубликования постановление Правительства Ленинградской области N 89 от 8 апреля 2005 года "Об утверждении нормативов обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных и форм отчета о проведении обязательных биотехнических мероприятий в Ленинградской области", поскольку продекларированное оспариваемым постановлением в качестве цели утверждения нормативов биотехнических мероприятий расширенное воспроизводство объектов животного мира не гарантирует отсутствие при этом негативного воздействия на иные объекты окружающей природной среды, а потому проект данного постановления следовало направить для проведения государственной экологической экспертизы в соответствии с требованиями ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" - в редакции, действовавшей на момент принятия постановления]
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Пирожкова В.Н., судей - Харланова А.В., Еременко Т.И., рассмотрела в открытом судебном заседании 13 июня 2006 года гражданское дело по кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 7 февраля 2007 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия
установила:
Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим с момента опубликования постановления Правительства Ленинградской области N 89 от 8 апреля 2005 года "Об утверждении нормативов обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных и форм отчета о проведении обязательных биотехнических мероприятий в Ленинградской области", указывая, что пунктом 1 постановления, опубликованного в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 16 от 13.05.2005 утверждены "Нормативы обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных в Ленинградской области".
Оспариваемое постановление, по мнению прокурора, противоречит федеральному законодательству, в частности, статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", содержащей основные принципы охраны окружающей среды; статье 32 указанного закона, определяющей необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду, и статье 33 закона, которая указывает, что в целях установления планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды проводится экологическая экспертиза, порядок проведения которой устанавливается федеральным законом. Также прокурор ссылался на противоречие оспариваемого постановления статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", в соответствии с которой проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, инструктивно-методические документы, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующие использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.
Проект постановления на государственную экологическую экспертизу не представлялся и положительного заключения не имеет. Несмотря на то, что утвержденные п.1 постановления "Нормативы обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных в Ленинградской области" определяют понятие "биотехнические мероприятия" и устанавливают нормы биотехнических мероприятий, для животных (лосей, косуль, оленей, кабанов, зайцев) и охотничьих птиц. Так, к биотехническим мероприятиям отнесены мелиорация охотничьих угодий, подкормка охотничьих животных, расселение охотничьих животных, предупреждение гибели охотничьих животных от стихийных бедствий, от сельскохозяйственных машин, регулирование численности охотничьих животных, наносящих вред.
Нормы биотехнических мероприятий в зависимости от вида животных определяют способы и период проведения мероприятий.
В соответствии с пунктами 3 и 4 оспариваемого постановления "Нормативы обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных в Ленинградской области" являются обязательными для Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области при заключении договоров на предоставление территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты и для пользователей объектами животного мира, имеющим долгосрочные лицензии.
Таким образом, постановлением N 89 урегулированы отношения в сфере использования объектов животного мира.
Однако, применение пользователями объектов животного мира принятых, с нарушением установленного законом порядка принятия нормативных правовых актов, биотехнических мероприятий и нормативов создает угрозу негативного воздействия на компоненты природной среды, на природный объект, изменения естественной экологической системы и качества окружающей среды.
Принимая во внимание, что несоблюдение Правительством Ленинградской области установленного законом порядка принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, прокурор просил признать постановление недействующим с момента опубликования.
В дополнительном заявлении прокурор уточнил, что оспариваемое постановление не соответствует федеральному законодательству, действующему в период его принятия. В настоящее время, в связи с внесением изменений в Федеральные законы "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе", которые вступили в действие с 1 января 2007 года, изменился субъект проведения государственной экологической экспертизы, однако, основания для ее проведения в отношении правовых актов, которыми утверждаются нормативно-технические и инструктивно-методические документы, остались прежними.
Представитель Правительства Ленинградской области заявленные требования не признала, указав в письменных объяснениях, что на основании ст.12 Федерального закона от 23.11.95 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции, действовавшей до 1 января 2007 года) обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат проекты только тех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, каковым признается в соответствии со ст.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Качество окружающей среды - это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.
Оспариваемым постановлением определены биотехнические мероприятия по улучшению кормовых, защитных и гнездовых свойств охотничьих угодий, целью проведений которых является воспроизводство объектов животного мира, а согласно нормам Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.96 N 698, обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.
Представитель ссылается на ст.5 Областного закона от 20.07.2000 N 26-оз "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ленинградской области", в соответствии с которой биотехнические мероприятия направлены к достижению основного принципа в развитии охотничьего хозяйства - расширенного воспроизводства, и представляют собой комплекс научно обоснованных и апробированных практикой мероприятий по улучшению экологических условий для обитания охотничьих животных, повышающих кормовую емкость охотничьих угодий и увеличению численности основных видов животных, определяющих направление охотничьего хозяйства. К биотехническим мероприятиям относятся: охрана и рациональное использование охотничьих животных, подкормка дичи, устройство водопоев, солонцов, галечников, порхалищ, истребление вредных хищников, создание кормовых и защитных ремиз, устранение неблагоприятных для размножения охотничьих животных факторов, борьба с заболеваниями, организация заказников, акклиматизация и реакклиматизация охотничьих животных и другие.
Указанные биотехнические мероприятия проводятся с целью создания наиболее благоприятных условий обитания охраняемым объектам животного мира и не могут привести к негативному воздействию на окружающую природную среду. В связи с этим представитель Правительства Ленинградской области полагает, что проект оспариваемого постановления не подлежал государственной экологической экспертизе.
Кроме того, представитель Правительства указал, что в связи с внесением изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" с 1 января 2007 года проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, экологической экспертизе не подлежат, то есть на день рассмотрения настоящего дела оспариваемый нормативный правовой акт полностью соответствует требованиям федерального законодательства, в связи с чем не может быть признан недействующим.
Представитель привлеченного в качестве заинтересованного лица - Управления Росприроднадзора по Ленинградской области требования прокурора поддержал, указывая, что на момент принятия оспариваемого постановления оно являлось органом, уполномоченным организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу уровня субъекта Российской Федерации. Проект оспариваемого нормативного правового акта в установленном законом порядке для проведения экологической экспертизы не представлялся. Реализация данного постановления, которым утверждены нормативы обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных в Ленинградской области, бесспорно приведет к определенному воздействию на окружающую среду. Будет ли это воздействие для каких-то элементов окружающей природной среды негативным или нет, могут определить только специалисты-экологи. Кроме того, представитель Управления в суде пояснил, что после внесения изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", вступивших в силу с 1 января 2007 года, изменился орган, который будет ее проводить, но проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, в форме нормативных правовых актов, подлежат государственной экологической экспертизе.
Решением Ленинградского областного суда от 7 февраля 2007 года заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Правительства Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
Постановлением Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2005 года N 89, опубликованным в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 16 от 13 мая 2005 года, на основании Федерального закона "О животном мире" от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ, областного закона "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ленинградской области" от 20 июля 2000 года N 26-оз и в целях эффективного ведения охотничьего хозяйства, рационального использования и расширенного воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утверждены нормативы обязательных биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных в Ленинградской области, форма отчета об их проведении. Комитету по природным ресурсам об охране окружающей среды Ленинградской области предписывается при заключении договоров на предоставление территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, руководствоваться данными нормативами, ежегодно проводить проверку их исполнения пользователями объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, совместно с Управлением по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Ленинградской области. Пользователям объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, имеющим долгосрочные лицензии, предписывается руководствоваться указанными нормативами.
Согласно статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 января 2007 года) обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой Федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации подлежат, в частности: проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу.
Как видно из содержания обжалуемого постановления и установлено судом, реализация указанного правового акта, которым утверждены нормативы биотехнических мероприятий для основных видов охотничьих животных, обязательные для пользователей объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, связана с воздействием на окружающую природную среду. При этом представителем Правительства утверждается, что поскольку целью проведения биотехнических мероприятий является создание наиболее благоприятных условий обитания охраняемым объектам животного мира, это воздействие носит положительный характер. Однако, данное утверждение, как правильно указал суд, является необоснованным, поскольку окружающая природная среда состоит не только из охотничьих животных, но представляет собой совокупность таких объектов, как земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Суд правильно исходил из того, что продекларированное постановлением в качестве цели утверждения нормативов биотехнических мероприятий расширенное воспроизводство объектов животного мира не гарантирует отсутствие при этом негативного воздействия на иные объекты окружающей природной среды, а потому проект данного постановления Правительства области следовало направить для проведения государственной экологической экспертизы в соответствии с требованиями ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" - в редакции, действовавшей на момент принятия постановления.
Суд обоснованно не согласился с доводами представителя Правительства в части того, что проект постановления был согласован с руководителем Управления Росприроднадзора по Ленинградской области, который при согласовании не отметил необходимости направления указанного проекта для проведения экологической экспертизы. Порядок проведения государственной экологической экспертизы утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 698, а также регламентирован Федеральным законом "Об экологической экспертизе". Направление проекта нормативного правового акта в порядке, установленном законодательством, как правильно указал суд, является обязанностью органа, принимающего этот акт, и предусматривает определенную процедуру.
Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", вступившие в силу с 1 января 2007 года. В соответствии со ст.12 указанного закона в новой редакции государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня, в частности, являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, учитывая, что оспариваемым постановлением орган государственной власти субъекта Российской Федерации утвердил нормативы обязательных биотехнических мероприятий, касающихся охраны окружающей среды, суд пришел к правильному выводу о том, что государственная экологическая экспертиза проекта данного документа должна иметь место и в соответствии с требованиями измененного законодательства.
Вывод суда основан на анализе доказательств, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Довод о предоставлении проекта постановления на государственную экологическую экспертизу не соответствует фактическим обстоятельствам дела, так как наличие не предусмотренного законом "согласования" не является документом, подготовленным экспертной комиссией государственной экологической экспертизы.
Вывод суда о том, что оспариваемое постановление является объектом государственной экологической экспертизы основан на фактических обстоятельствах дела и требованиях закона.
Так, к биотехническим мероприятиям отнесены мелиорация охотничьих угодий, расселение охотничьих животных, регулирование численности охотничьих животных, наносящих вред. Применение пользователями объектов животного мира мероприятий и биотехнических нормативов воздействует на компоненты природной среды, на природный объект, изменяет естественную экологическую систему и качество окружающей среды.
Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к неправильному толкованию норм федерального законодательства, с чем нельзя согласиться по изложенным в решении суда основаниям.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь ст.ст.361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
Решение Ленинградского областного суда от 7 февраля 2007 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
рассылка
