Верховный Суд Российской Федерации
АПЕЛЛЯЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 февраля 2012 года N КАС12-13
[Признавая частично недействующими Требования по обеспечению транспортной безопасности..., коллегия исходила из того, что Министерство транспорта РФ не уполномочено устанавливать время для передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ представителям подразделений федерального органа исполнительной власти]
(Извлечение)
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зыкина В.Я., Харланова А.В., при секретаре Кулик Ю.А., с участием прокурора Степановой Л.Е., рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" о признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 40,
по кассационной жалобе ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2011 года, которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" Кочетова В.В., ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" Додонова Д.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей Министерства транспорта Российской Федерации Злобина А.А., Морозова В.В., представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации Марьяна Г.В., Белякова В.А., Березкина A.M., представителя Министерства экономического развития Российской Федерации Старикова А.В., представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации Чарыева М.Р., Кравченко А.Е., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей кассационную жалобу обоснованной в части, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования).
Названный нормативный правовой акт согласован с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, зарегистрирован 1 марта 2011 года в Министерстве юстиции Российской Федерации, регистрационный номер 19978, опубликован в "Российской газете" от 16 марта 2011 года.
ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ", являющиеся субъектами транспортной безопасности, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующими со дня принятия пунктов 5.8, 5.17, 5.18, 5.31.4, 5.31.13, 5.31.15, 5.31.23, 7.1, 7.7, 7.8, 7.9, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 8.10, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 9.10, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 11.10, 12.2, 12.7, 12.8, 12.9, 12.10, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 13.10, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 15.9, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 16.10, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 17.10, 19.1, 19.7, 19.8, 19.9, 20.2, 20.7, 20.8, 20.9, 20.10, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 21.11, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 31.5, 32.6, 33.12, 36.6, 36.7, 37.11 Требований.
В подтверждение заявления указали, что ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" осуществляет аэропортовую деятельность в области аэродромного обеспечения, электросветотехнического обеспечения, поискового и аварийно-спасательного обеспечения, радиотехнического обеспечения и авиационной электросвязи, а ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" осуществляет аэропортовую деятельность в области обеспечения обслуживания в аэропорту пассажиров и багажа при внутренних и международных воздушных перевозках. Требования незаконно возлагают на них обязанности по обеспечению транспортной безопасности, свойственные исключительно государству, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, нарушают права и законные интересы субъектов транспортной инфраструктуры.
По мнению заявителей, оспариваемые положения Требований противоречат Федеральному закону от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (статьи 1, 4), Федеральному закону от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (статья 12), Федеральному закону от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (статья 12), Федеральному закону от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", поскольку возлагают функции правоохранительных органов на субъекты транспортной инфраструктуры.
Решением Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2011 года в удовлетворении заявления отказано. В кассационной жалобе ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" и ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" просят решение суда отменить и удовлетворить заявленные ими требования в полном объеме, ссылаясь на неправильное толкование судом норм материального права и нарушение норм процессуального законодательства.
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, находит ее подлежащей удовлетворению частично.
В силу Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьёй 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (статья 8).
Таким федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 395, является Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России).
Минтранс России, действуя на основании и во исполнение указанного предписания, по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, приказом от 8 февраля 2011 года N 40 утвердило Требования, которыми определена система мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.
Согласно статье 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры (юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (статья 1 этого же Федерального закона), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1).
Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (часть 2).
До настоящего времени объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, не определены ни федеральным законом, ни нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
Также отсутствуют другие нормативные правовые акты, возлагающие на иные кроме субъектов транспортной инфраструктуры, организации, имеющие на балансе и эксплуатирующие транспорт, обязанности по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 12 названного Федерального закона субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения. Статьей 9 этого же Федерального закона предусмотрено, что реализация планов обеспечения транспортной безопасности и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры.
Суд первой инстанции, проанализировав пункты 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.9, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 12.2, 12.7, 12.9, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 19.1, 19.6, 19.7, 19.8, 20.2, 20.8, 20.9, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 32.6 Требований на соответствие положениям действующего законодательства, пришёл к правильному выводу о несостоятельности доводов заявителей о том, что предписаниями этих пунктов на субъекты транспортной инфраструктуры незаконно возложены функции правоохранительных органов, пресекать попытки противоправных действий, в том числе терактов, выявлять физических лиц, подготавливающих, совершающих противоправные действия, в том числе теракты, выявлять признаки совершения, подготовки противоправных действий, в том числе терактов.
Так, из содержания пунктов 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 9.2, 9.7, 9.9, 11.1, 11.7 и других вышеперечисленных пунктов Требований усматривается, что они предписывают субъектам транспортной инфраструктуры выявлять физических лиц и материальные объекты, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, путём наблюдения, собеседования и проверки документов в целях обеспечения транспортной безопасности, путём патрульного объезда (обхода) периметра зоны транспортной безопасности, путем проведения досмотра, охраны, постоянного непрерывного контроля данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, что согласуется с требованиями статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".
На основании положений Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (статьи 4, 8, 9) пунктом 5.5 Требований (заявителями не оспаривается) субъект транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащённые, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов, группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.
Утверждение заявителей о том, что оспариваемые положения Требований не соответствуют Федеральным законам от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", проверено судом и правомерно отвергнуто по мотивам, изложенным в решении.
Установленные Требованиями обязанности по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта не предусматривают осуществление субъектами транспортной инфраструктуры каких-либо оперативно-розыскных мер, а предусматривают меры, направленные на предупреждение, выявление, недопущение подготовки и пресечение попыток совершения актов незаконного вмешательства.
Согласно статье 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" субъекты транспортной инфраструктуры обязаны разрабатывать планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, которые утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности и предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации принимают участие в комплексном обеспечении транспортной безопасности в части своей компетенции и полномочий, предоставленных им, в том числе, Федеральными законами от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", но обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры возложено на субъекты транспортной безопасности. Нормы, возлагающие на субъекты транспортной инфраструктуры обязанности по выявлению нарушителей, пресечению попыток совершения незаконных актов в отношении принадлежащих им объектов имущественного комплекса, сами по себе не исключают и не отменяют обязанности по обеспечению безопасности, возложенные федеральными законами на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", определяя акт незаконного вмешательства как противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасности деятельности транспортного комплекса, повлёкшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий, не устанавливает уголовную или административную ответственность (статья 1). Поэтому суд пришёл к обоснованному выводу о несостоятельности доводов заявителя о том, что пункты 7.1, 9.2, 11.1, 12.2, 13.2, 15.1, 16.2, 17.2, 19.1, 20.2, 21.2 Требований используют термин "материальные объекты" в качестве субъекта правонарушения в противоречие Уголовному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
В судебном заседании Апелляционной коллегии представители Минтранса России пояснили, что в упомянутых пунктах Требований материальные объекты рассматриваются как предметы, которые могут быть использованы в целях подготовки или совершения акта незаконного вмешательства на ОТИ и ТС (например, использование самоходных, управляемых электронных или механических устройств) или включающие в себя предметы, вещества, устройства, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ и ТС.
Апелляционная коллегия полагает, что редакционная неточность, относящаяся к материальным объектам, которые сами по себе не могут подготавливать или совершать акт незаконного вмешательства, не влияет на законность оспариваемых пунктов Требований. В решении суда дана правильная оценка этому обстоятельству.
Пункт 5.8 Требований, обязывающий субъект транспортной инфраструктуры разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в течение трёх месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов его уязвимости, суд первой инстанции правильно признал соответствующим требованиям части 2 статьи 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 172 "Вопросы Федерального агентства воздушного транспорта" одной из функций Росавиации в установленной сфере деятельности является реализация комплекса мер, направленных на обеспечение защищённости ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства.
Согласно пункту 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 396, Росавиация утверждает планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности. Обязанность разработать план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС и организовать его, возложена приведенными выше нормативными правовыми актами на субъекты транспортной инфраструктуры. Установление срока реализации плана обеспечения транспортной безопасности, как правильно указал суд в решении, осуществлено Минтрансом России в пределах полномочий, предоставленных данному федеральному органу исполнительной власти, и не может рассматриваться как ограничение прав заявителей.
Пункт 5.31.13 Требований, предусматривающий, что пожарно-спасательные расчёты, аварийно-спасательные команды, команды поискового и аварийно спасательного обеспечения, бригады скорой медицинской помощи, прибывшие для ликвидации пожаров, аварий, других чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также для эвакуации пострадавших и тяжелобольных, допускаются в зоны транспортной безопасности по разовым пропускам, выдаваемым на основании документов, удостоверяющих личность и должность (с учетом сопутствующих условий, установленных пунктами 5.31.4, 5.31.14, 5.31.16 Требований: заверенная печатью письменная заявка на выдачу пропуска, уведомление органов ФСБ и МВД России о выдаче разового пропуска, обязательное наличие сопровождающего и т.д.), суд правильно признал не противоречащим Федеральному закону от 22 августа 1995 года N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". Названный Федеральный закон, вопреки утверждению заявителей, не содержит указания на беспрепятственный проезд аварийно-спасательных служб на аэродромы. Предусмотренное статьей 25 названного Федерального закона право спасателей на беспрепятственный проход на территорию и производственные объекты организаций, в жилые помещения для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, как правильно указал суд в решении, не означает бесконтрольность их прохода на ОТИ и ТС воздушного транспорта.
Минтранс России, реализуя предоставленные ему законодателем полномочия по установлению требований по обеспечению транспортной безопасности для обеспечения состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, утвердил Требования, позволяющие идентифицировать личность, не препятствующие беспрепятственному допуску при осуществлении своих полномочий работникам прокуратуры, Счётной палаты, аварийно-спасательным расчётам, бригадам скорой помощи, и направленные на предотвращение и исключение возможности бесконтрольного проникновения на ОТИ и ТС воздушного транспорта посторонних лиц в целях защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Не было у суда оснований для удовлетворения заявления и в части признания недействующими пунктов 5.31.15, 5.31.23 Требований, которые соответственно предусматривают, что постоянные пропуска в зону транспортной безопасности выдаются по согласованию с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел; образцы пропусков всех видов согласовываются с ФСБ России, МВД России и Росавиацией.
