КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 июня 1993 года N 13-П

По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием В.Д.Гуслянникова, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, и его представителей В.П.Нарежного, Н.Н.Белокобыльского, А.Ф.Малого и И.Г.Дудко; представителя Верховного Совета Российской Федерации, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В.Г.Вишнякова; представителей Верховного Совета Мордовской ССР как стороны, принявшей соответствующие нормативные акты, Н.В.Бирюкова и В.Г.Вишнякова; представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей соответствующий нормативный акт, А.Я.Сливы и С.М.Шахрая,

руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165_1 Конституции Российской Федерации, статьей VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктами 3 и 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР".

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились ходатайство народных депутатов Российской Федерации и ходатайство В.Д.Гуслянникова, избранного в 1991 году Президентом Мордовской ССР, с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации названные Закон и постановление Верховного Совета Мордовской ССР, а также ходатайство Верховного Совета Российской Федерации с требованием признать не соответствующим Конституции Российской Федерации названный Указ Президента Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно частям первой, второй и третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти нормативные акты в целом или в отдельных частях Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.

Исходя из общности содержания актов, единства предмета правового регулирования, руководствуясь частью четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации соединил указанные ходатайства в одном производстве.

Заслушав выступление судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

установил:

1. Законом Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" из Конституции республики исключена глава "Президент Мордовской ССР" (статьи 110 - 118_1) и введена глава "Совет Министров Правительство Мордовской ССР" (статьи 110 - 117), а также изменена редакция ряда других статей Конституции.

Согласно статье 78 Конституции Российской Федерации республика в составе Российской Федерации обладает на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации не относят установление системы государственных органов республик ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе.

В силу этого республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов власти при условии соблюдения требований Конституции Российской Федерации. Это не противоречит статье 132_1 Конституции Российской Федерации, определяющей, что глава исполнительной власти (Президент) республики является ее высшим должностным лицом и входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Данная норма, а также положения статей, содержащихся в главах 15_1 и 16 Конституции Российской Федерации, допускают возможность установления различных форм организации исполнительной власти, включая введение института Президента республики. В соответствии со статьей 132_2 Основного Закона России полномочия, порядок избрания и деятельности главы исполнительной власти (Президента) республики определяются Конституцией и законами республики в составе Российской Федерации.

Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не нарушает основополагающих конституционных принципов, поскольку вводит в Конституцию Мордовской ССР такие институты и нормы, которые соответствуют Конституции Российской Федерации.

Верховный Совет Мордовской ССР учредил институт Президента без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум), в силу чего и упразднение данного института не требовало прямого волеизъявления народа, и, следовательно, принцип народовластия нарушен не был. Приняв названный Закон, Верховный Совет Мордовской ССР осуществил свое право на внесение изменений и дополнений в Основной Закон республики.

Законом не нарушен и принцип федерализма, поскольку упразднение постов Президента и вице-президента республики в составе Российской Федерации не относится к ведению федерации, не является и предметом совместного ведения федеральных и республиканских органов. В равной мере нельзя признать, что этим разрушается единая система исполнительной власти Российской Федерации. Изменение структуры республиканской исполнительной власти является правом республики, закрепленным Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором как ее составной частью; при этом исполнительная власть республики продолжает оставаться в единой системе исполнительной власти Российской Федерации.

Рассмотрение во взаимосвязи норм Конституции Российской Федерации и Федеративного договора приводит к выводу, что Верховный Совет Мордовской ССР, приняв рассматриваемый Закон, действовал в пределах своих полномочий, не нарушил компетенции федеральных органов государственной власти и закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками.

2. Постановлением Верховного Совета Мордовской ССР "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" определяется время введения в действие названного Закона, объявляются прекращенными полномочия Президента и вице-президента Мордовской ССР, устанавливается размер пособий в связи с прекращением полномочий этих должностных лиц республики, а также поручается Правительству Мордовской ССР выполнять свои обязанности до сформирования Совета Министров Мордовской ССР, возлагается исполнение обязанностей Председателя Совета Министров Правительства республики на конкретное лицо.

Названные в постановлении Верховного Совета Мордовской ССР предметы правового регулирования в соответствии с Федеративным договором относятся к исключительному ведению Мордовской ССР. Поэтому оценка его конституционности выходит за пределы полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, который, согласно части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, проверяет конституционность законов и других нормативных актов высших государственных органов республик в составе Российской Федерации исключительно с точки зрения их соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации на основании пункта 1 части первой и части второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", прекращает до его рассмотрения в порядке, установленном законодательством Мордовской ССР.

3. 8 апреля 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР", которым решения Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР признаны противоречащими принципам народовластия и разделения властей, установленной Конституцией Мордовской ССР процедуре отрешения Президента и вице-президента республики от должности, а также нарушающими Конституцию Российской Федерации и вторгающимися в предмет ведения Российской Федерации, посягающими на единство системы исполнительной власти Российской Федерации. Согласно данному Указу до разрешения в надлежащем порядке вопроса о конституционности решений Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента избранный Президент Мордовской ССР и возглавляемое им Правительство исполняют свои обязанности в соответствии с законом, а федеральные органы исполнительной власти оказывают необходимое содействие Президенту и Правительству Мордовской ССР в осуществлении ими своих полномочий.

Подтверждая на 8 апреля 1993 года полномочия Президента Мордовской ССР, Указ Президента Российской Федерации до момента вступления в силу Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствовал Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем согласно статье 121_5 Конституции Российской Федерации к полномочиям Президента Российской Федерации не относится оценка конституционности законов, принятых в республиках в составе Российской Федерации. Президент Российской Федерации не наделен также правом приостанавливать действие законов республик в составе Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации не соответствует статье 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип разделения властей. При этом Президент вмешался в компетенцию не только законодательной, но и судебной власти, дав оценку степени соответствия Закона Мордовской ССР Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, согласно статье 81_5 Конституции Российской Федерации и статье VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республики в составе Российской Федерации.

Рассматриваемый Указ вошел в противоречие со статьей 121_8 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, отнесенным к его ведению, которые не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае такого противоречия действует норма Конституции, закона Российской Федерации.

По смыслу пункта "г" части первой статьи 72, статей 78, 132, 132_2 Конституции Российской Федерации, части первой статьи III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, определение полномочий, структуры, порядка избрания и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации - прерогатива самих республик.

Таким образом, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121_5 и 121_8, статьям I, II и III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 165_1 Конституции Российской Федерации, статьей 58, частью второй статьи 62 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.

2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" с точки зрения его соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, до его рассмотрения в порядке, установленном законом Мордовской ССР.

3. Признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" с момента вступления в силу Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121_5 и 121_8, статьям I, II, III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.

4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской газете".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Л.Кононова

по делу о проверке конституционности Закона
Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении
постов Президента и вице-президента Мордовской ССР
и о внесении изменений и дополнений в Конституцию
(Основной Закон) Мордовской ССР", постановления
Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года
"О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР
"Об упразднении постов Президента и вице-президента
Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в
Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа
Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года
"Об обеспечении единства системы исполнительной власти
Российской Федерации на территории Мордовской ССР"

Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении по настоящему делу необоснованно сузил основания к рассмотрению ходатайства о проверке конституционности нормативных актов Мордовской ССР, сведя их лишь к проверке соответствия Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Статья 165_1 Конституции Российской Федерации не предусматривает подобного ограничения. Следствием такого подхода явился отказ Конституционного Суда констатировать наличие не только нарушений целого ряда конституционных норм, но и совершенно явного отступления от незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации.

1. Анализ исследованных в судебном заседании фактов и представленных документов показывает, что Президент Мордовской ССР был избран гражданами республики в соответствии со статьей 132_1 Конституции Российской Федерации и статьей 113 Конституции Мордовской ССР (в редакции, действовавшей до 7 апреля 1993 года) сроком на 5 лет.

Вопрос об отзыве Президента в соответствии со статьей 117 Конституции Мордовской ССР (в той же редакции) мог быть решен только гражданами Мордовской ССР путем голосования, назначенного Верховным Советом Мордовской ССР большинством в две трети голосов по заключению Конституционного Суда в случае нарушения Президентом Конституции и законов Мордовской ССР, а также данной им присяги.

Упразднив пост Президента, избранного народом республики, и прекратив его полномочия задолго до истечения их срока и вопреки процедуре, определенной Конституцией, Верховный Совет Мордовской ССР выразил полное пренебрежение к народному волеизъявлению. Тем самым была нарушена одна из незыблемых основ конституционного строя народовластие, закрепленная частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим принципом непосредственное волеизъявление граждан обладает приоритетом перед решением представительных органов.

Верховный Совет Мордовской ССР, ликвидировав такие самостоятельные институты исполнительной власти, как Президент и возглавляемое им Правительство, перераспределив их полномочия в свою пользу (по Закону от 7 апреля 1993 года Верховный Совет формирует полностью подотчетный и подконтрольный ему Совет Министров Правительство и обладает правом его роспуска), нарушил равновесие властей, восстановил прежнюю модель взаимоотношений органов исполнительной и законодательной власти, не совместимую с другим основополагающим принципом, закрепленным частью второй статьи 1 и частью первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, - принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, была нарушена статья 1 Закона Российской Федерации "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации".

В нарушение принципа федерализма, закрепленного частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением, закрепленного в части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, рассматриваемый Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года в ряде своих положений вторгся в сферу федеральных полномочий, установленных пунктами "а", "в", "г" части первой и частью второй статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктами "а", "в", "г" части первой статьи I и статьей II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также в сферу совместного ведения, установленную пунктами "а", "б" части первой, частями второй и третьей статьи 81_1 Конституции Российской Федерации и соответственно пунктами "а", "б" части первой, частями второй и третьей статьи II указанного Договора. Были нарушены и другие нормы Конституции Российской Федерации.

Так, часть вторая статьи 72 и часть первая статьи 79 Конституции Российской Федерации устанавливают, что органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конкретная форма такого участия установлена статьей 132_1 Конституции Российской Федерации, согласно которой глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации с момента его избрания является высшим должностным лицом республики, входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации, и выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов Российской Федерации, Конституции и законов республики в составе Российской Федерации, защищает суверенитет, экономические и политические интересы Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.