ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 октября 2011 года Дело N А76-8444/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дворницыной Ю.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Хабарова Василия Яковлевича на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25 июля 2011г. по делу NА76-8444/2011 (судья Васильева Т.Н.).

В заседании приняли участие представители:

от Прокурора города Верхнего Уфалея - Смолина Е.В. (удостоверение N069919);

от индивидуального предпринимателя Хабарова Василия Яковлевича - Хабаров В.Я. (паспорт, свидетельство о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя серии 74 N002286717), Гуржей С.Ю. (доверенность от 14.07.2011).

Прокурор г. Верхнего Уфалея Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Хабарова Василия Яковлевича (далее - заинтересованное лицо, ИП Хабаров В.Я., предприниматель) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление государственного автодорожного надзора по Челябинской области (далее - третье лицо, УГАДН по Челябинской области).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.07.2011 заявленные требования удовлетворены. Суд привлек ИП Хабарова В.Я. к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 3000 руб.

В апелляционной жалобе и в дополнениях к ней ИП Хабаров В.Я. просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы предприниматель указывает, что маршруты, на которых им осуществляется предпринимательская деятельность, существовали до издания постановления об утверждении маршрутной сети, они не закрыты в установленном порядке, претензий к предпринимателю по поводу их обслуживания не предъявлялись. В связи с проведением конкурса на право обслуживания населения городским и пригородным транспортом общего пользования предпринимателю было отказано в согласовании графиков маршрута в режиме маршрутного такси, о паспорте маршрута речь не шла. Действующее законодательство не наделяет органы местного самоуправления полномочием устанавливать перевозчикам сроки осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров. Следовательно, предприниматель не утратил право осуществления предпринимательской деятельности на маршрутах.

Утвержденная маршрутная сеть это реестровый, учетный, ненормативный документ, который публикуется для информирования населения о маршрутах.

Согласно приказу Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N200, действующей и подлежащему применению в силу решения Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2003 NГКПИ03-13, новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения. Следовательно, закрытие маршрута возможно только при отсутствии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения.

Полномочия Администрации городского округа по утверждению маршрутной сети не влияет, не заменяет и не отменяет её полномочия по открытию, изменению и закрытию маршрутов в установленном порядке в соответствии с действующим законодательством. Утверждение Администрацией городского округа маршрутной сети без указания на существующие маршруты предпринимателя не означает закрытие данных маршрутов, следовательно, не означает, что заявитель лишен права осуществления предпринимательской деятельность на этих маршрутах.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по делу N46-07/2009 установлено, что предприниматель с 2003г. осуществляет перевозки по самостоятельно разработанным маршрутам, в связи с чем основания для принятия решения о проведении конкурсов в отношении предпринимателя отсутствуют, ИП Хабаров В.В. сохраняет право осуществления перевозки по маршрутам, которые он обслуживал до проведения конкурса.

Конституционный суд Российской Федерации в постановлении N16-П квалифицировал установление на уровне субъектов Российской Федерации, соответственно и муниципальном уровне, условий допуска к осуществлению перевозок как вмешательство в полномочия Российской Федерации.

Маршруты, на которых заявитель осуществлял предпринимательскую деятельность, существовали до издания постановления Администрации Верхнеуфалейского городского округа от 27.10.2009 N610 «Об утверждении маршрутной сети городского и пригородного пассажирского транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа» (далее - постановление Администрации Верхнеуфалейского городского округа N610), они не закрыты в установленном порядке, претензий к предпринимателю по поводу их обслуживания не предъявлялось. Решение о конкурсе на маршруты, которые фактически уже обслуживаются надлежащим образом, не имеет законных оснований, поскольку принято в условиях отсутствующей муниципальной нужды. Данные действия направлены на лишение ИП Хабарова В.Я. права осуществления предпринимательской деятельности либо на создание дополнительных сложностей его деятельности.

Поскольку ИП Хабаров В.Я. уже привлекался к административной ответственности по делу NА76-22381/2010 за совершение данного правонарушения, в силу части 5 статьи 4.1 КоАП РФ предприниматель не может нести ответственность за административное правонарушение дважды.

Кроме того, указывает, что в силу статьи 28.4 КоАП РФ прокурор возбуждает производство об административном правонарушении в случае осуществления надзора. Вместе с тем, государственный надзор за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Поскольку постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено прокурором за пределами своих полномочий, оно является незаконным.

По мнению заинтересованного лица на местном уровне введена дополнительная процедура, без соблюдения которой перевозчик не получает право осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров.

Суд первой инстанции не дал оценки приобщенным документам предпринимателя.

До судебного заседания от прокурора в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание третье лицо не явилось. С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьего лица.

В судебном заседании представитель ИП Хабарова В.Я. поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе и дополнениях к ней, ходатайствовал о приобщении к материалам дела документов, приложенных к апелляционной жалобе, а также представленных в ходе судебного заседания.

Представитель прокурора против требований апелляционной жалобы возражал по доводам отзыва на нее.

Приложенные ИП Хабаровым В.Я. к апелляционной жалобе документы, а также документы, представленные в ходе судебного заседания в подтверждение своих доводов, судом апелляционной инстанции приобщены к материалам дела.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Хабарову В.Я. выдана лицензия от 14.09.2009 NАСС-74-900184 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (т.1, л.д.64).

25.04.2011 прокуратурой г. Верхнего Уфалея в отношении ИП Хабарова В.Я. проведена плановая проверка по вопросам соблюдения требований законодательства о лицензировании, в ходе которой установлены нарушения со стороны предпринимателя лицензионных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

По результатам проверки составлен акт проверки исполнения требований законодательства о лицензировании от 25.04.2011, которым зафиксирован факт осуществления ИП Хабаровым В.Я. в г. Верхний Уфалей перевозки автомобильным транспортом в режиме маршрутного такси без льгот по маршруту «Спартак - Распопина 4/2». К акту проверки приложена фототаблица на 5 листах (т.1, л.д. 13-18).

По факту совершения административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ прокурором 05.05.2011 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ИП Хабарова В.Я. (т.1, л.д. 9-12). Постановлением установлен факт осуществления предпринимателем деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек в режиме маршрутного такси без заключения договора с администрацией Верхнеуфалейского городского округа и согласованных с администрацией округа паспортов маршрутов, то есть с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Факт совершения правонарушения прокурор подтвердил актом проверки от 25.04.2011 и объяснениями ИП Хабарова В.Я. (т.1, л.д.19).

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ прокурор обратился в суд с заявлением о привлечении ИП Хабарова В.Я. к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях предпринимателя состава вменяемого правонарушения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей.

На основании подпункта 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежат лицензированию.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 N128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» при осуществлении лицензируемого вида деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия (совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий).

В силу пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N637, соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным требованием и условием при осуществлении перевозок пассажиров.

На основании пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Федеральный закон N196-ФЗ) органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно статьям 21 Федерального закона N196-ФЗ мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N131-ФЗ).

Согласно частям 1, 3 статьи 7 Федерального закона N131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Таким образом, действующим законодательством органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности по обслуживанию городских маршрутов на территории городского округа и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта.

Поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

На основании указанного подлежит отклонению ссылка предпринимателя на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.07.2010 N16-П. Изложенные в данном постановлении доводы не относятся к рассматриваемым обстоятельствам, так как в постановлении речь идет о полномочиях субъектов Российской Федерации по принятию правовых актов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, а не органов местного самоуправления, к которым относятся Собрание депутатов и Администрация Верхнеуфалейского городского округа.

Также отклоняются ссылки апелляционной жалобы на несоответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления Вернеуфалейского городского округа, регулирующих указанную сферу деятельности, положениям приказа Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N200 и приказа Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N2, поскольку данные акты федеральных органов государственной власти носят подзаконный характер и должны применяться в соответствии с Федеральными законами N131-ФЗ и N196-ФЗ.

Кроме того, пункты 5.1, 5.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерством транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N2, также как и требования нормативных правовых актов органов местного самоуправления Верхнеуфалейского городского округа, устанавливают для владельцев автобусов обязанность составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков.

Статьей 5 Устава Верхнеуфалейского городского округа также предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании части 1 статьи 32 Устава Верхнеуфалейского городского округа администрация городского округа является исполнительно-распорядительным органом Верхнеуфалейского городского округа, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Челябинской области.

К полномочиям Администрации городского округа относятся, в том числе, обеспечение создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования, заключение договоров на транспортное обслуживание населения, утверждение маршрутов и графиков движения общественного транспорта (статья 33 Устава Верхнеуфалейского городского округа).

Решением собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 24.09.2009 N923 утверждено Положение о порядке организации транспортного облуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории Верхнеуфалейского городского округа (далее - Положение N923) (т.1, л.д. 49-50).

Указанное Положение N923 разработано с целью четкого регулирования взаимоотношений всех участников процесса, обеспечения транспортного обслуживания населения, безопасности дорожного движения, повышения качества и культуры облуживания населения на транспорте общего пользования независимо от форм собственности в соответствии с действующим законодательством (т.1, л.д.51-58).

В соответствии с пунктом 4 Положения N923 организатором перевозок на территории Верхнеуфалейского городского округа является Администрация, которая в пределах своей компетенции осуществляет организацию регулярных перевозок на городских и пригородных маршрутах.

Организация регулярных перевозок осуществляется посредством заключения с перевозчиками договоров об осуществлении обслуживания населения городским и пригородным пассажирским транспортом общего пользования и согласования организатором регулярных перевозок паспортов маршрутов перевозчиком, отобранным по результатам открытого конкурса на право обслуживания городских и пригородных маршрутов по маршрутной сети городского округа сроком на пять лет (пункт 8 Положения в редакции решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 29.12.2009 N956, т. 2 л.д.1).

В силу подпункта 7 пункта 11 Положения N923 пассажирские перевозки осуществляются на основе заключенных договоров об осуществлении обслуживания населения городским и пригородным пассажирским транспортом общего пользования и согласованных администрацией городского округа паспортов маршрутов (в редакции решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 29.12.2009 N956).

Администрация городского округа организует и проводит конкурс на право обслуживания городского и пригородного маршрута; открывает в установленном порядке новые городские и пригородные маршруты и прекращает действие существующих маршрутов, в соответствии с действующим законодательством; разрабатывает и утверждает маршрутную сеть городского и пригородного пассажирского транспорта в границах городского округа; согласовывает паспорта городских и пригородных маршрутов, расписание движения средств на каждом городском и пригородном маршрутах (пункт 12 Положения).

На основании Положения N923 Администрация Верхнеуфалейского городского округа вынесла постановление N610, которым утвержден перечень маршрутов городского и пригородного транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа (т.1, л.д.24-25).

Из выше изложенного следует, что для осуществления лицензируемой деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованных для перевозок более 8 человек в режиме маршрутного такси, в городе Верхний Уфалей лицензиату необходимо соблюдать условия, установленные Положением N923, в том числе иметь согласованный с Администрацией Верхнеуфалейского городского округа паспорт маршрута и быть отобранным перевозчиком по результатам открытого конкурса на право обслуживания городского маршрута, что подтверждается заключенным с Администрацией договором.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что ИП Хабаров В.Я., осуществляя деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, договор на основании результатов проведенного в соответствии с Положением N923 конкурса с органами местного самоуправления не заключал, паспорта маршрутов не согласовал.