ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 2011 года Дело N А50-120/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2011 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2011 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Кангина А.В.,
судей Татариновой И.А., Наумовой Н.В.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 5902290900, ОГРН 1025900526893) на решение Арбитражного суда Пермского края от 15.12.2010 по делу № А50?120/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2011 по тому же делу.
Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения соответствующей информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.
Общество с ограниченной ответственностью «Транс-А» (далее - общество, перевозчик) (ОГРН 1055903349930, ИНН 5906062823) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края (ИНН 5902290917; ОГРН 1035900070293) о взыскании убытков в виде выпадающих доходов от перевозки федеральных и региональных льготных категорий пассажиров в общей сумме 1 357 822 руб., в том числе с Российской Федерации - 264 533 руб., с Пермского края - 1 093 289 руб. (с учетом уточненных исковых требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное учреждение «Городское управление пассажирского транспорта», Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми (ИНН 5906056650, ОГРН 1045900994292), Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края (ИНН 59022932, ОГРН 1055900367434), Министерство социального развития Пермского края.
Решением суда от 15.12.2010 (судья Кремер Ю.О.) исковые требования удовлетворены.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2011 (судьи Риб Л.Х., Варакса Н.В., Ясикова Е.Ю.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на то, что в соответствии с п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещению перевозчикам за счет средств соответствующих бюджетов расходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, подлежит только реальный ущерб. Однако истцом заявлен иск о взыскании упущенной выгоды. Представленный расчет не подтвержден материалами дела, в своем расчете истец применяет по федеральным льготникам показатель, не подтвержденный материалами дела.
Обществом представлен отзыв на кассационную жалобу, в котором оно указывает на правильное применение судами норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам.
Законность судебных актов в обжалуемой части проверена судом кассационной инстанции исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Как следует из материалов дела, в 2006 г. общество осуществляло перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярного сообщения города и пригорода Перми.
В рамках осуществляемой деятельности между Администрацией города Перми в лице Муниципального комитета по транспорту администрации города Перми (организатор пассажирских перевозок) и обществом (перевозчик) заключен договор от 01.04.2006 № 62-06 на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения г. Перми, по условиям которого перевозчик принимает на себя обязательства по осуществлению перевозки пассажиров автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения г. Перми по тарифам, утвержденным решением Пермской городской Думы (п. 1.1 договора).
По условиям договора перевозчик обязался осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров и пассажиров, имеющих социальные проездные документы и проездные билеты студентов в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативными правовыми актами г. Перми (п. 3.1.9 договора).
Одновременно пунктами 6.3, 6.4 данного договора стороны предусмотрели, что выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов подлежат компенсации за счет средств, выделенных на эти цели бюджетами всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативными правовыми актами г. Перми.
При осуществлении пассажирских перевозок истец предоставлял льготы, установленные Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Законом Пермской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области», Указом губернатора Пермской области от 02.02.2005 № 15 «О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области».
Общество, ссылаясь на то, что согласно его расчету оно недополучило доходы от перевозки льготных категорий пассажиров по федеральным, региональным и муниципальным социальным проездным документам, полагая, что убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по социальным проездным документам на транспорте общего пользования, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны Пермского края, на основании ст. 8, 12, 15, 16, 125, 200, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации обратилось в арбитражный суд с соответствующим исковым заявлением по настоящему делу.
Удовлетворяя исковые требования, суды указали на то, что размер неполученного дохода (неполученная за проезд льготных категорий пассажиров плата) полностью подтвержден материалами дела.
Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела.
Согласно п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Исходя из разъяснений, содержащихся в п. 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.
В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.
Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
В силу ст. 44, 63 указанного Закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 10 Федерального закона «О ветеранах», ст. 4 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.
В Пермской области в 2006 году действовали законы «О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж», «О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области», «О социальной поддержке лиц, имеющих почетное звание «Почетный гражданин Пермского края».
Перечисленные нормы федерального и регионального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации и Пермского края нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.
В соответствии с п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
С целью установления мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, Законодательным собранием Пермской области принят Закон от 30.11.2004 № 1830-388 «О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области», устанавливающий право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50%.
Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона меры социальной поддержки, установленные указанным Законом, являются расходными обязательствами Пермского края.
Согласно Указу Губернатора Пермской области «О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области» от 02.02.2005 № 15 социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области. Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.
Во исполнение п. 2.1.2 Указа губернатора от 02.02.2005 № 15 приняты Инструкция о порядке оформления и реализации социальных проездных документов и Инструкция о порядке проезда отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, утвержденные Приказом Министра социального развития Пермской области от 29.06.2005 № 245.
В соответствии с п. 4 Указа губернатора от 02.02.2005 № 15 Комитет по транспорту и связи аппарата администрации Пермской области разработал методику распределения денежных средств от реализации социальных проездных документов операторам, оказывающим услуги по организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на период с 01.01.2006 по 31.12.2006.
Согласно перечисленным нормативным документам социальные проездные документы каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) изготавливались и распространялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения. Денежные средства, вырученные от реализации каждого вида социальных проездных документов, распределялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения между операторами.
Муниципальное учреждение «Горпассажиртранс», являющееся оператором по распределению средств от реализации социальных проездных документов на территории г. Перми, распределяло поступающие денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле (проценту) к выручке от реализации каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) проездного документа.
В соответствии с п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 № 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.
Согласно п. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены субвенции на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для населения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 № 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которые относятся к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Судами установлено, что перечисленные из федерального бюджета средства в виде субвенций в сумме 27 009 000 руб., а также из областного бюджета в сумме 2 756 000 руб. в 2006 г. были доведены до бюджета г. Перми.
Материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что в 2006 г. истец осуществлял перевозку пассажиров на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах г. Перми с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда.
Доказательств возмещения истцу расходов от предоставления льгот в полном объеме материалы дела не содержат, тогда, как он имеет право на компенсацию расходов, связанных с предоставлением бесплатного проезда отдельным категориям граждан. Понесенные обществом расходы в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по федеральным и региональным социальным проездным документам в соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации являются убытками.
Судами установлено, что представленный истцом в материалы дела расчет убытков (выпадающих доходов) основан на следующих показателях: общее количество проданных льготных проездных документов на территории субъекта (отдельно по федеральным, региональным и муниципальным документам), стоимость одной поездки, количество поездок по одному проездному документу в месяц по каждому виду документов (по данным обследования пассажиропотока, утвержденным председателем муниципального комитета по транспорту), общие доходы от реализации социальных проездных документов и доходы по каждому виду документов. При этом общее количество реализованных социальных проездных документов и выручка от их реализации на территории г. Перми, доля истца в выручке от продажи социальных проездных документов за 2006 г. и размеры денежных средств, полученных обществом, соответствуют данным оператора – муниципального учреждения «Городское управление пассажирского транспорта» и не оспариваются лицами, участвующими в деле.
На основании перечисленных показателей истцом определен размер понесенных убытков как разница между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые общество должно было получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу (то есть как разница между нормативной ценой одного проездного документа и его фактической стоимостью).
Проанализировав постановление администрации г. Перми от 29.03.2006 № 398, суды пришли к выводу о том, что из данного постановления не следует, что предусмотренные им выплаты компенсируют указанные убытки, данным постановлением предусмотрена компенсация за нерентабельность маршрутов.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Федеральным законом от 22.08.2004 № 122?ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами права бесплатного проезда независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансированию этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.
Льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском и пригородном транспорте являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные федеральным и областным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот, то есть незаконное бездействие ответчиков повлекло возникновение убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчиков независимо от рентабельности работы перевозчика.
Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23).
Исследовав материалы дела, принимая во внимание доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суды установили наличие оснований для взыскания с ответчиков убытков в заявленном истцом размере. Все представленные доказательства, в том числе расчет суммы убытков, произведенный истцом, оценены судами с учетом положений гл. 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Таким образом, исковые требования общества о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края убытков в заявленной сумме удовлетворены судами правомерно.
Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии в действиях Министерства финансов Российской Федерации признаков противоправности, что является основанием для отказа во взыскании убытков, судом кассационной инстанции не принимаются.
Противоправность поведения Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Пермского края выражена в том, что при установлении льгот для отдельных категорий граждан в виде предоставления им права бесплатного проезда по социальным проездным документам они как государственные органы власти федерального и регионального уровня не создали систему, реализующую на практике право перевозчика на полное возмещение его убытков. При этом сам по себе факт выделения ответчиками субвенций на обеспечение равной доступности транспортных услуг и факт того, что организатор перевозок (г. Пермь) не довел до перевозчика указанные денежные средства, не может являться основанием для освобождения ответчиков в лице финансовых органов от ответственности, поскольку доказательств достаточности выделенных денежных средств для компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков, осуществляющих перевозки на территории г. Перми, ответчиками не представлено.
Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что истец документально не подтвердил размер выпадающих доходов; в результате реализации мероприятий, предусмотренных Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 № 15 и постановлением администрации г. Перми от 29.03.2006 № 398, реальный ущерб общества от неполученного им от перевозки льготников в 2006 г. дохода был полностью компенсирован, поскольку истец получил свою долю выручки от реализации социальных проездных документов, а также получил из местного бюджета компенсацию убытков по нерентабельным маршрутам, не принимаются.
Судами проверен расчет убытков истца с учетом вышеуказанных нормативных актов, и данный расчет выпадающих доходов признан правильным.
Суды пришли к обоснованному выводу, что выплаты, произведенные в пользу перевозчика на основании постановления администрации г. Перми от 29.03.2006 № 398, не могут быть расценены в качестве компенсации ему выпадающих доходов, связанных с предоставлением в соответствии с федеральным и областным законодательством отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в общественном транспорте.
