ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 января 2010 года Дело N А14-6909/2009
Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2010 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 18 января 2010 года.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,
судей Протасова А.И.,
Миронцевой Н.Д.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Анзельм К.К.,
при участии:
от общества с ограниченной ответственностью «Соната»: Дорохова Ю.В., представитель по доверенности б/н от 01.09.2009;
от департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области: Башлыкова Е.А., советник отдела правового обеспечения, доверенность №437 от 24.08.2009, удостоверение №032 от 24.07.2009,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Соната» на решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.10.2009 по делу №А14 - 6909/2009/225/10 (судья Есакова М.С.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Соната» к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействительным приказа от 08.05.2009 №600 - з,
УСТАНОВИЛ:
Общество с ограниченной ответственностью «Соната» (далее - ООО «Соната», Общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительным приказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент) от 08.05.2009 №600 - з.
Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26.10.2009 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с указанным решением, ООО «Соната» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, считая его незаконным и необоснованным в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель ссылается на то, что целевое назначение земельного участка определяется не на стадии предварительного согласования места размещения объекта, а позднее. Общество полагает, что законодательно не установлена стадия, на которой должна осуществляться процедура предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, а публичные слушания целесообразнее проводить после предварительного согласования места размещения объекта, утверждения акта выбора земельного участка и постановки его на кадастровый учет, и указывает, что в настоящее время оно осуществляет мероприятия по проведению публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. По мнению ООО «Соната», проектирование и строительство культурно - оздоровительного комплекса в зоне обслуживания населения с индексом Оз и в рекреационной зоне с индексом Р1 не противоречит градостроительным регламентам. Общество полагает свои права нарушенными, поскольку решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием для заключения договора аренды этого участка и государственной регистрации данного договора.
Департамент возражает против доводов апелляционной жалобы, ссылаясь на необходимость в силу статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ) обсуждения на публичных слушаниях вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, а также на право компетентного органа отменить в порядке самоконтроля ранее принятый им ненормативный акт при установлении его несоответствия требованиям действовавшего на момент его принятия законодательства.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнения лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Из материалов дела следует, что 21.01.2008 исполняющим обязанности директора Департамента утвержден акт №8 выбора земельного участка для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса по Ленинскому пр - ту, 95б г.Воронежа. В данном акте содержится ссылка на то, что в соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж и градостроительными регламентами территории городского округа город Воронеж, утвержденными Решением Воронежской городской Думы от 06.12.2006 №259 - II, указанный земельный участок находится в зоне обслуживания населения, индекс зоны О3, и в рекреационной зоне, индекс зоны Р1, проектирование и строительство культурно - оздоровительного комплекса в которых относится к условно разрешенному виду использования для зоны О3, требующему получения разрешения, принимаемого по результатам специального согласования.
Постановлением главы городского округа город Воронеж от 29.08.2008 №1153 утвержден проект границ земельного участка площадью 16457 кв.м. из земель населенных пунктов для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса по указанному адресу.
07.10.2008 в газете «Коммуна» №149 опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении земельного участка для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса.
10.10.2008 главным управлением государственного имущества Воронежской области (далее - ГУГИ Воронежской области, правопредшествениик Департамента) издан приказ №1728 - з «О предварительном согласовании ООО «Соната» (ИНН 3665063920) места размещения культурно - оздоровительного комплекса, расположенного по адресу: г.Воронеж, Ленинский пр - т, 95б», которым Обществу предварительно согласовано место размещения культурно - оздоровительного комплекса по адресу: г.Воронеж, Ленинский пр - т, 95б, и утвержден акт выбора земельного участка площадью 16457 кв.м. для проектирования и строительства указанного объекта. В соответствии с пунктом 3 приказа Обществу надлежало осуществить государственный кадастровый учет земельного участка.
Земельный участок сформирован и 30.01.2009 поставлен на государственный кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 36:34:0304001:27.
С вступлением в силу Указа Губернатора Воронежской области от 14.10.2008 №133 - у «О реорганизации исполнительных органов государственной власти Воронежской области» и Постановления Администрации Воронежской области от 16.12.2008 №1092 «Об утверждении Положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области» ГУГИ Воронежской области преобразовано в Департамент и последнему перешли полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе город Воронеж.
Приказом Департамента от 11.03.2009 №332 - з земельный участок площадью 16457 кв.м., расположенный по адресу: г.Воронеж, Ленинский пр - т, 95б, предоставлен ООО «Соната» в аренду сроком на 5 лет для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса, отделу реестра контроля за использованием земель в течение одного месяца предписывалось подготовить проект договора аренды земельного участка и направить его ООО «Соната» для заключения в установленном порядке.
Приказом от 08.05.2009 №600 - з Департамент отменил приказ ГУГИ Воронежской области от 10.10.2008 №1728 - з и приказ Департамента от 11.03.2009 №332 - з, сославшись на несоответствие этих правовых актов действующему законодательству и учитывая положения статьи 39 Градостроительного кодекса РФ.
Полагая, что данный приказ противоречит действующему законодательству, нарушает законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, ООО «Соната» обратилось за судебной защитой с рассмотренным требованием.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что Обществом не представлены доказательства несоответствия оспариваемого правового акта закону или иному нормативному акту.
Апелляционная инстанция полагает позицию суда первой инстанции верной на основании следующего.
На основании статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198 и части 1 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны судом недействительными (незаконными) по заявлению граждан, организаций и иных лиц при наличии одновременно двух условий: если такой акт, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие - либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом (действиями) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия).
В соответствии с частями 2, 3 статьи 44 Устава Воронежской области от 07.06.2006 исполнительные органы государственной власти Воронежской области издают приказы, которые должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Воронежской области, законам Воронежской области, указам губернатора Воронежской области.
Таким образом, Департамент, как исполнительный орган государственной власти Воронежской области, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, в порядке самоконтроля вправе отменить ранее изданный им приказ.
В связи с этим суду надлежит установить наличие оснований для принятия оспариваемого правового акта, а именно издание приказа ГУГИ Воронежской области от 10.10.2008 №1728 - з и приказа Департамента от 11.03.2009 №332 - з, которыми предварительно согласовано место размещения культурно - оздоровительного комплекса, утвержден акт выбора земельного участка и этот участок предоставлен ООО «Соната» в аренду для проектирования и строительства названного объекта, с нарушением норм действовавшего на тот момент законодательства.
Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
В соответствии с пунктом 1 этой статьи предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Пункт 5 названной статьи устанавливает порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, состоявший из трех этапов: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.
Пункт 1 статьи 31 ЗК РФ закрепляет, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико - экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
По совокупному смыслу пунктов 2 и 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти имеет право утвердить акт о выборе земельного участка, оформленный органом местного самоуправления, путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта только в том случае, если выбор земельного участка был обеспечен с учетом условий использования соответствующей территории и ее недр.
Следовательно, в случае, если назначение объекта, для строительства которого заявителем испрашивается земельный участок, не соответствует условиям использования этого участка, решение исполнительного органа государственной власти о предварительном согласовании места размещения объекта является незаконным.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ территориальная зона представляет собой зону, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент.
При этом правила землепользования и застройки пунктом 8 указанной статьи определены как документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
В силу частей 2 и 6 статьи 30, статьи 32 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки, утвержденные представительным органом местного самоуправления, включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительным регламентом, как следует из пункта 9 статьи 1 названного кодекса, являются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, а также пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ также закрепляет, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, а пункт 3 устанавливает, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Решением Воронежской городской Думы от 06.12.2006 №259 - II утверждены карты градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж и градостроительные регламенты территории городского округа город Воронеж (далее - карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты).
Из представленной в материалы дела карты градостроительного зонирования, а также из акта выбора земельного участка следует, что спорный земельный участок располагается на территории двух зон - в зоне О3 и зоне Р1.
В соответствии со статьей 1.2 раздела I карты градостроительного зонирования зона, имеющая индекс О3, - это зона обслуживания населения, входящая в состав общественно - деловых зон, а Р1 - зона зеленых насаждений общего пользования, являющаяся рекреационной зоной.
Основными видами разрешенного использования земельных участков для зоны О3 согласно статье 1.4 градостроительного регламента являются объекты повседневного обслуживания населения: предприятия торговли и бытового обслуживания, мини - рынки, спортивные площадки, вспомогательными - места парковки легковых автомобилей перед объектами обслуживания, элементы визуальной информации, реклама, условно разрешенными - универсальные спортивные и развлекательные комплексы: объекты, связанные с отправлением культа; временные павильоны розничной торговли; многоэтажные гаражи и стоянки на отдельных участках.
Согласно пункту 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
Пункт 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ также предусматривает, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В соответствии со статьей 1.4 градостроительного регламента основным видом разрешенного использования земельных участков для зоны Р1 является рекреационная и культурно - оздоровительная деятельность: парки, скверы, сады, бульвары, набережные; посадка новых и реконструкция существующих зеленых насаждений, вспомогательными видами - объекты парковой инфраструктуры для отдыха; аттракционы, летние театры, концертные площадки; спортивные и игровые площадки; некапитальные и открытые предприятия общественного питания; объекты декоративно - монументального искусства, малые архитектурные формы, условно разрешенными видами - кафе, бары, закусочные, общественные туалеты; открытые и закрытые спортивные сооружения; игровые залы; парковки автотранспорта.
Спорный земельный участок площадью 16457 кв.м., как следует из отмененных оспариваемым приказом правовых актов, а также акта выбора, предназначен для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса.
В силу пункта 4 статьи 85 ЗК РФ земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.
Проанализировав указанные документы, апелляционный суд приходит к выводу, что цели использования культурно - оздоровительного комплекса, не соответствуют видам разрешенного использования, определенным градостроительным регламентом территориальной зоны Р - 1.
Следовательно, не отвечают требованиям градостроительного регламента ни проектирование указанного объекта, ни его строительство, ни эксплуатация.
Так как часть спорного земельного участка площадью 16457 кв.м. располагается на территории рекреационной зоны, не предусматривающей вида разрешенного использования данного участка, соответствующего назначению объекта, планируемого ООО «Соната» к размещению на нем, то возможность в данном случае использования для проектирования и строительства культурно - оздоровительного комплекса второй части этого участка, территориально расположенной в зоне О3, при условии получения разрешения на условно разрешенный вид использования не влияет на законность приказов ГУГИ Воронежской области и Департамента, утвердивших акт выбора и предоставивших Обществу в аренду всего земельного участка в целом.
В связи с этим не свидетельствуют о незаконном характере оспариваемого правового акта доводы апелляционной жалобы о возможности проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. Вместе с тем апелляционный суд соглашается с изложенной в обжалуемом решении позицией суда первой инстанции по вопросу о необходимости получения указанного разрешения, а, следовательно, и проведения публичных слушаний до утверждения акта выбора земельного участка, поскольку по смыслу норм статей 37, 39 Градостроительного кодекса РФ для того, чтобы вид использования, указанный в градостроительном регламенте в качестве условно разрешенного, стал разрешенным необходимо соблюсти обязательное условие, предусмотренное законом, - получить специальное разрешение.
