ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 ноября 2008 года Дело N А36-838/2008
Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2008 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 26 ноября 2008 года
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,
судей Семенюта Е.А.,
Осиповой М.Б.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Астаповым С.А.,
при участии:
от Областного фонда обязательного медицинского страхования: Коваленко А.Н., заместитель начальника отдела, доверенность №10 от 29.09.2008 года, удостоверение №133 от 19.06.2002 года; Карпов А.Б., представитель, доверенность №8 от 19.05.2008 года, паспорт серии 42 07 №412824, выдан отделом УФМС России по Липецкой области в Октябрьском округе города Липецка 15.10.2007 года; Митюков И.В., ведущий специалист юрисконсульт, доверенность №4 от 14.01.2008 года, паспорт серии 42 02 №502003, выдан Октябрьским отделом милиции УВД города Липецка 24.05.2002 года;
от муниципального учреждения здравоохранения «Городской кожно - венерологический диспансер»: Рябова Н.М., заместитель главного врача, доверенность №120 от 29.10.2008 года, паспорт серии 42 02 №723493, выдан Московским отделом милиции УВД города Липецка 17.12.2002 года; Уварова И.И., адвокат, доверенность №142 от 26.11.208 года, удостоверение адвоката №338 от 11.07.2003 года, регистрационный номер 48/338,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения здравоохранения «Городской кожно - венерологический диспансер» на решение Арбитражного суда Липецкой области от 14.07.2008 года по делу № А36 - 838/2008 по заявлению муниципального учреждения здравоохранения «Городской кожно - венерологический диспансер» к Областному фонду обязательного медицинского страхования о признании недействительным предписания от 12.02.2008 года №477 - 6,
УСТАНОВИЛ:
Муниципальное учреждение здравоохранения «Городской кожно - венерологический диспансер» (далее - МУЗ ГКВД, диспансер, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением, уточненным при подготовке дела к судебному разбирательству, о признании недействительным пункта 1 предписания директора Областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - ОФОМС) от 12.02.2008 года №477 - 6 в части необходимости восстановления нецелевого и нерационального использования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) на сумму 643400 руб. 53 коп.
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 14.07.2008 года по делу № А36 - 838/2008 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, МУЗ ГКВД обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить как принятый при неправильном применении норм материального и процессуального права и неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.
При этом заявитель полагает, что структура (состав) тарифа на медицинские услуги им не нарушены, баланс расходов, финансируемых за счет разных источников (ОМС и средств бюджета), соблюден, так как ввод в штатное расписание спорных единиц, финансируемых за счет средств ОМС, одновременно сопровождался выведением отдельных должностей, финансируемых за счет того же источника. Учреждение указывает на то, что для расчета единого тарифа на медицинские услуги использовались данные по другому медицинскому учреждению (МУЗ «Городская поликлиника №4 г.Липецка»). По мнению заявителя апелляционной жалобы, процентное соотношение в тарифе по статье затрат «Оплата труда» расходов на оплату труда основного (врачебного) и общеполиклинического персонала является переменной величиной и не основано на обязательных для заявителя правовых нормах. Кроме того, до сведения учреждения доводилась только структура тарифа на медицинские услуги, без указания доли расходов на оплату труда общеполиклинического звена в составе заработной платы.
Представители ОФОМС в судебном заседании возражали против доводов апелляционной жалобы, считая обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, представили отзыв. При этом ОФОМС полагает, что МУЗ ГКВД незаконно изменило соотношение в размере оплаты труда по подразделениям, что привело к дисбалансу расходов, финансируемых из разных источников (ОМС и средств бюджета), в результате чего доля основного персонала в части тарифа, предназначенного для оплаты труда, снизилась до 45% (против 64,2%), а доля общеполиклинического персонала возросла до 42% (против 16,5% по нормативу). По мнению ОФОМС, финансирование оплаты труда главного врача, его заместителя по экономическим вопросам и главного бухгалтера должно производиться из средств муниципального бюджета, а использование части тарифа на медицинские услуги, предназначенной на оплату труда основного (врачебного) персонала, на оплату труда административного (общеполиклинического) персонала является нецелевым расходованием средств.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, а апелляционную жалобу - удовлетворению.
Из материалов дела следует, что на основании приказа по ОФОМС от 17.01.2008 года №1 - КМ и договора по целевому расходованию и отчетности за средства ОМС от 23.03.2004 года №110, заключенного между ОФОМС и МУЗ ГКВД, комиссией ОФОМС проведена проверка соблюдения Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования, качества лечения, лекарственного обеспечения в МУЗ ГКВД за 2007 год.
В результате проверки установлено, что в штатное расписание, финансируемое из средств ОМС, введены 0,5 ставки главного врача, 0,5 ставки главного бухгалтера и 0,5 ставки заместителя главного врача по экономическим вопросам.
По результатам проверки составлен акт от 28.01.2008 года, которым учреждению было предложено восстановить нецелевое и нерациональное использование средств ОМС.
Полагая, что действиями МУЗ ГКВД нарушаются требования пункта 11 Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного ФФОМС 05.04.2001 года №1518/21 - 1, пункта 5.3 Территориальных правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных Постановлением администрации Липецкой области от 04.02.2004 года №16, действующей Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации на территории Липецкой области бесплатной медицинской помощи, 12.02.2008 года ОФОМС вынес предписание №477 - 6 об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки от 28.01.2008 года. В соответствии с пунктом 1 данного предписания МУЗ ГКВД необходимо восстановить нецелевое и нерациональное использование средств ОМС на сумму 676 269,35 руб., в том числе 643400 руб. 53 коп., использованные на оплату труда главного врача, главного бухгалтера и заместителя главного врача по экономическим вопросам.
Не согласившись с вынесенным предписанием, заявитель обратился в суд с заявленными требованиями.
Рассматривая по существу заявленное требование МУЗ ГКВД и отказывая в его удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что формально расходование учреждением средств ОМС на выплату заработной платы работникам, занимающим должности главного врача на 0,5 ставки, главного бухгалтера на 0,5 ставки и заместителя главного врача по экономическим вопросам на 0,5 ставки, соответствует составу тарифа на медицинские услуги. Однако оплата труда названных работников за счет средств ОМС привела к изменению соотношения в тарифе затрат «Оплата труда» расходов на оплату труда основного (врачебного) и общеполиклинического персонала. Включение указанных должностей в состав поликлинического звена, финансируемого за счет средств ОМС, повлияло не только на изменение структуры тарифа по статьей «Оплата труда», но и на баланс расходов, финансируемых из разных источников (ОМС и средств бюджета). В связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу о расходовании учреждением средств ОМС на цели, не соответствующие условиям их получения, заложенным в тарифе на медицинские услуги.
Апелляционный суд полагает, что выводы Арбитражного суда Липецкой области сделаны при неправильном применении норм материального права, исходя из следующего.
Статья 20 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 года №1499 - 1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» закрепляет, что медицинскую помощь в системе медицинского страхования оказывают медицинские учреждения с любой формой собственности. Они являются самостоятельно хозяйствующими субъектами и строят свою деятельность на основе договоров со страховыми медицинскими организациями.
Статья 23 данного Закона определяет, что договор на предоставление лечебно - профилактической помощи (медицинских услуг) - это соглашение, по которому медицинское учреждение обязуется предоставлять застрахованному контингенту медицинскую помощь определенного объема и качества в конкретные сроки в рамках программ медицинского страхования.
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления).
Статья 24 Российской Федерации от 28.06.1991 года №1499 - 1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» закрепляет, что тарифы на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании определяются соглашением между страховыми медицинскими организациями, Советами Министров республик в составе Российской Федерации, органами государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, местной администрацией и профессиональными медицинскими ассоциациями.
Тарифы на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования, согласно абзацу 2 раздела 5 Указаний по обеспечению рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом ФФОМС ОТ 09.12.1999 года №105 «Об обеспечении рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования», являются денежными суммами, определяющими уровень возмещения расходов медицинских учреждений по выполнению территориальной программы обязательного медицинского страхования.
Тарифным соглашением на медицинские услуги, оказываемые в системе обязательного медицинского страхования на территории Липецкой области, на 2007 год тарифами на медицинские услуги названы денежные суммы, определяющие уровень возмещения и состав компенсируемых расходов медицинского учреждения по выполнению территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан.
Абзацем 1 раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации на территории Липецкой области бесплатной медицинской помощи на 2007 год, утвержденной Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 24.05.2007 года №251 - пс, определено, что оплата медицинских услуг, входящих в территориальную программу обязательного медицинского страхования, осуществляется на основании договора на предоставление лечебно - профилактической помощи между медицинским учреждением и страховщиком по тарифам, дифференцированным в соответствии с медико - экономическими стандартами по видам медицинской помощи и уровням медицинских учреждений.
Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 года №165 - ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год.
Целью медицинского страхования, на основании статьи 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 года №1499 - 1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», является гарантирование гражданам при возникновении страхового случая получения медицинской помощи за счет накопленных средств и финансирование профилактических мероприятий.
Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 года №165 - ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» определено, что нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ не раскрывает понятие нецелевого использования средств бюджетов внебюджетных фондов. На основании части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции правомерно применил по аналогии нормы статьи 289 Бюджетного кодекса РФ. Исходя из смысла норм указанной статьи, к нецелевому использованию средств бюджетов внебюджетных фондов можно отнести направление и использование данных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием получения.
Статья 27 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 года №1499 - 1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» закрепляет, что медицинские учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями договора несут ответственность за объем и качество предоставляемых медицинских услуг и за отказ в оказании медицинской помощи застрахованной стороне. В случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты по оказанию медицинских услуг.
Согласно пункту 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
На основании абзаца 7 раздела 6 Инструкции «О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств ОМС в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС», утвержденной и введенной Приказом ФФОМС от 17.12.1998 года №100, при проверке деятельности медицинского учреждения, функционирующего в системе ОМС, территориальному фонду ОМС следует проверить целевой характер использования средств обязательного медицинского страхования (с учетом состава тарифа на медицинские услуги) в соответствии с тарифным соглашением и порядком оплаты медицинской помощи, принятыми на территории субъекта Российской Федерации.
Разделом IV Тарифного соглашения на медицинские услуги, оказываемые в системе обязательного медицинского страхования на территории Липецкой области, от 2007 года определен состав тарифа отдельно для амбулаторно - поликлинического звена и стационара, при этом в него включены следующие статьи затрат:
211 «Заработная плата»,
213 «Начисления на оплату труда»,
226 «Прочие услуги»,
310 «Увеличение стоимости основных средств»,
340 «Увеличение стоимости материальных запасов».
Таким образом, полученную за оказание медицинских услуг оплату по утвержденным тарифам МУЗ ГКВД было обязано расходовать строго по целевому назначению, только на цели ОМС, причем исключительно на те статьи расходов, которые входят в структуру тарифа.
В соответствии с пунктом 10 Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного ФФОМС 05.04.2001 года №1518/21 - 1, абзацем 1 раздела 5 Указаний по обеспечению рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования и пунктом 5.3 Территориальных правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных Постановлением администрации Липецкой области от 04.02.2004 года №16, медицинское учреждение, имеющее лицензию на право оказания определенных видов медицинской помощи, использует поступившие средства в соответствии с договорами на оплату медицинской помощи (медицинских услуг) по территориальной программе ОМС по тарифам, принятым в рамках тарифного соглашения по обязательному медицинскому страхованию на территории Липецкой области.
Следовательно, использование поступивших средств ОМС должно производиться медицинским учреждением в соответствии с договорами на оплату медицинской помощи.
Как подтверждается материалами дела, между МУЗ ГКВД и ОФОМС 23.03.2004 года заключен договор по целевому расходованию и отчетности за средства обязательного медицинского страхования №110. На основании пункта 2.1.6 данного договора учреждение обязано обеспечить целевое и рациональное использование средств ОМС, исключив случаи использования средств обязательного медицинского страхования, в частности, на оплату видов расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинской помощи.
В судебном заседании в суде первой инстанции представителем ОФОМС дано пояснение, зафиксированное в протоколе от 19.06.2008 года, по вопросу соотнесения понятий «структура тарифа» и «состав тарифа». По мнению ОФОМС, понятие «состав тарифа» относится к наименованию статей расходов в тарифе, а понятие «структура тарифа» определяет процентное соотношение данных статей. Суд первой инстанции счел данный довод обоснованным и, принимая решение, исходил из указанного различия.
Однако утверждение ОФОМС не подтверждается какими - либо нормами права. Наоборот, из анализа правовых норм органов ФОМС и данных им разъяснений следует, что названные понятия являются сходными, синонимичными.
Так, разделом IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации на территории Липецкой области бесплатной медицинской помощи на 2007 год установлены следующие статьи затрат, входящие в структуру тарифов на медицинские услуги, финансируемые из средств обязательного медицинского страхования:
211 «Заработная плата»,
213 «Начисления на оплату труда»,
226 «Прочие услуги»,
310 «Увеличение стоимости основных средств»,
340 «Увеличение стоимости материальных запасов».
Разделом IV Тарифного соглашения на медицинские услуги, оказываемые в системе обязательного медицинского страхования на территории Липецкой области, от 2007 года определен состав тарифа на медицинские услуги, оказываемые в медицинских учреждениях, включающий статьи затрат, аналогичные установленным разделом IX Программы государственных гарантий.
Те же самые статьи расходов в составе тарифа стоимости медицинской помощи названы в письме Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 13 мая 2005 года №2155/40 - 3/и.
Инструкцией «О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств ОМС в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС», утвержденной и введенной Приказом ФФОМС от 17.12.1998 года №100, также предусмотрено, что территориальный фонд ОМС при проверке целевого характера использования средств обязательного медицинского страхования учитывает состав тарифа на медицинские услуги, а не структуру, нарушение которой вменяется МУЗ ГКВД.
При этом ОФОМС не доказал, что каким - либо нормативным актом закрепляется необходимость при определении структуры (состава) тарифа на медицинские услуги устанавливать соотношение составляющих его частей и обязанность медицинских учреждений в дальнейшем при расходовании средств ОМС руководствоваться данным соотношением.
Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
