ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 ноября 2010 года Дело N А82-8313/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2010 года.
Полный текст постановления изготовлен 24 ноября 2010 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Перминовой Г.Г.,
судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя Халистовой О.А., действующей на основании доверенности от 13.07.2010,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Управляющая компания №1"
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2010 по делу №А82 - 8313/2010, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,
по заявлению открытого акционерного общества "Управляющая компания №1"
к Государственной жилищной инспекции Ярославской области
третье лицо: Прокурор города Ярославля
о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности
установил:
открытое акционерное общество "Управляющая компания №1" (далее - заявитель, Общество, ОАО "Управляющая компания №1") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции Ярославской области (далее - ответчик, административный орган, Инспекция, ГЖИ) от 22.06.2010 по делу №92/03 - 8 о привлечении заявителя к административной ответственности по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 41 000 рублей.
К участию в деле привлечен Прокурор города Ярославля.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2010 заявленные требования открытого акционерного общества "Управляющая компания №1" удовлетворены.
Открытое акционерное общество "Управляющая компания №1" не согласно с мотивировочной частью решения, просит изменить ее.
По мнению заявителя, суд первой инстанции не полностью выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела. Общество считает, что оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене в связи с отсутствием в действиях заявителя события вмененного правонарушения.
В обоснование апелляционной жалобы ОАО "Управляющая компания №1" ссылается на письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 14.10.2008 N 26084 - СК/14, в котором разъяснено, что в соответствии с пунктом 17 Правил содержания собственники помещений обязаны утвердить на общем собрании перечень услуг и работ, условия их оказания и выполнения, а также размер их финансирования. Услуги и работы, предусмотренные утвержденными Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N170 Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (далее - Правила № 170), являются обязательными для управляющей или подрядной организации только в случае указания на них в договоре. В других случаях указанные правила в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 27.12.2002 N184 - ФЗ "О техническом регулировании" имеют рекомендательный характер.
По мнению заявителя, изложенные положения в совокупности с тем, что договор управления многоквартирным домом № 532 от 01.08.2008 не содержит прямого указания на регулирование отношений по содержанию и ремонту указанного жилого дома Правилами № 170, свидетельствуют о том, что ОАО "Управляющая компания №1" не может являться субъектом административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 7.22 КоАП РФ.
Заявитель обращает внимание, что в соответствии со статьями 162 - 164 Жилищного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189 - ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" объем ответственности управляющих и подрядных организаций не может быть больше, чем объем обязательств по соответствующему договору, заключенному собственниками помещений с такими организациями. Согласно отчету на содержание и ремонт помещений общего пользования в период с января 2008 по июнь 2009 с жителей была собрана сумма в размере 24 503 рублей 77 копеек, против начисленных 27 614 рублей 99 копеек. В то же время локальная смета на поддерживающий ремонт дома 38 «Б» по ул. Шпальная составила сумму 315 926 руб. Жилищное законодательство не предусматривает обязанности выполнения услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме без соразмерной оплаты таких работ и услуг.
Общество указывает, что судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что все квартиры в жилом доме №38 «Б» по ул. Шпальной признаны непригодными для проживания.
Инспекция и Прокурор города Ярославля в отзывах на апелляционную жалобу считают решение суда первой инстанции не подлежащим изменению.
Инспекция и Прокурор явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Инспекция просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика и Прокурора.
Представитель заявителя в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержала требования жалобы.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, в связи с обращением жителей дома №38 «Б» по ул. Шпальной г.Ярославля 19.05.2010 должностными лицами Государственной жилищной инспекции Ярославской области проведена проверка соблюдения ОАО «Управляющая компания №1» правил и норм технической эксплуатации указанного дома.
В ходе проверки выявлены нарушения Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170. Результаты проверки зафиксированы в акте от 19.05.2010 № 640 - 8 (том 2 л.д. 43).
Усмотрев в действиях (бездействии) Общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.22 КоАП РФ, 27.05.2010 исполняющий обязанности прокурора города Ярославля вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (том 2 л.д. 27 - 28).
22.06.2010 исполняющим обязанности начальника Инспекции вынесено постановление по делу N92/03 - 8 о привлечении ОАО «Управляющая компания №1» к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 41 000 рублей.
Не согласившись с вынесенным постановлением, Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.
Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ОАО «Управляющая компания №1» вынесено прокурором в отсутствие не извещенного надлежащим образом законного представителя Общества, что является существенным нарушением при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для изменения мотивировочной части решения суда исходя из нижеследующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.
Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Перечень сведений, которые должны быть указаны в протоколе, предусмотрен в части 2 названной статьи. При составлении протокола законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (часть 3 статьи 28.2 КоАП РФ); предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ), после чего протокол им подписывается, а в случае отказа - делается соответствующая запись (часть 5 статьи 28.2 КоАП РФ); вручается под расписку копия протокола (часть 6 статьи 28.2 КоАП РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом выявленном им административном правонарушении.
В силу части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 данного кодекса, то есть сведения, указываемые в протоколе об административном правонарушении.
Из приведенных норм следует, что при возбуждении дела об административном правонарушении прокурор наделен полномочиями должностного лица, уполномоченного составить протокол об административном правонарушении.
Часть 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ предусматривает возможность составления протокола в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том случае, если он извещен в установленном порядке.
Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Между тем, соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ может быть достигнуто не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но также и в его отсутствие при условии его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
Указанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).
В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» также указано на необходимость соблюдения установленных КоАП РФ требований к порядку составления протокола об административном правонарушении. Судам предписано в процессе рассмотрения дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея ввиду, что их нарушение может в силу части 2 статьи 211 АПК РФ являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.
Протокол об административном правонарушении, а также постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, оформленные с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 АПК РФ, статьи 26.2 КоАП РФ не могут быть признаны доказательством по делу.
Из материалов дела следует, что законным представителем ОАО «Управляющая компания №1» является генеральный директор Ломоносова О.С.
27.05.2010 постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено и.о. прокурора города Ярославля в присутствии Макеева В.Е.
В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.
В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).
Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, законным представителем не является.
Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.
Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
В материалы дела представлена доверенность №12, выданная 22.03.2010 Макееву - Гурьянову В.Е. для представления интересов Общества (том 1 л.д. 42). Доверенность не содержит полномочий указанного представителя на участие в конкретном административном деле, предоставленные полномочия носят общий характер. Соответственно, данная доверенность не может служить доказательством извещения законного представителя ОАО «Управляющая компания №1» о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 27.05.2010.
Письменное уведомление о вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 7.22 КоАП РФ (том 2 л.д. 102) также не может быть принято в обоснование надлежащего извещения Общества о вынесении прокурором постановления от 27.05.2010, поскольку из его содержания следует, что законному представителю предложено явиться в прокуратуру 25.05.2010, кроме того, доказательств направления данного документа материалы дела не содержат.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что прокурором не были приняты необходимые и достаточные меры для извещения законного представителя ОАО «Управляющая компания №1» о месте и времени вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 27.05.2010 в целях обеспечения ему возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ, является обоснованным.
В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции на основании пункта 2 статьи 269 Кодекса изменяет судебный акт, удовлетворяя апелляционную жалобу в этой части, и принимает по делу новый судебный акт с той же резолютивной и иной мотивировочной частями. На изменение мотивировочной части судебного акта указывается в резолютивной части постановления.
Учитывая, что вывод о неисполнении обязанности по надлежащему извещению лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении основан на всесторонней и полной оценке доказательств и соответствует положениям законодательства, то оснований для изменения мотивировочной части у суда апелляционной инстанции не имеется.
Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 10 постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Нарушения, установленные судом первой инстанции, являются существенными, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности воспользоваться своими процессуальными правами при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.
