ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 марта 2011 года Дело N А28-11918/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2011 года.
Полный текст постановления изготовлен 29 марта 2011 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Лысовой Т.В.,
судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чулковым Р.А.,
при участии в судебном заседании представителя ответчика Куракина Э.Л., действующего на основании доверенности от 12.01.2011 № 3,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 31.01.2011 по делу № А28 - 11918/2010, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,
по заявлению муниципального учреждения здравоохранения «Кировская городская больница № 5»
к Отделу государственного пожарного надзора города Кирова Главного управления МЧС России по Кировской области
об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 25.11.2010 № 356,
установил:
муниципальное учреждение здравоохранения «Кировская городская больница № 5» (далее - заявитель, Учреждение, МУЗ «Кировская городская больница № 5») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Отделу государственного пожарного надзора города Кирова Главного управления МЧС России по Кировской области (далее - ответчик, административный орган, ОГПН г. Кирова) о признании незаконным и отмене постановления от 25.11.2010 № 356 (далее - постановление № 356) по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением от 31.01.2011 требования заявителя удовлетворены.
Не согласившись с вынесенным решением, Главное управление МЧС России по Кировской области (далее - ГУ МЧС России по Кировской области) обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт о признании законным оспариваемого постановления.
ГУ МЧС России по Кировской области считает, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, а выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. В жалобе указано, что к проведению внеплановой проверки Учреждения для установления факта исполнения предписания от 05.02.2010 № 92 были основания, предусмотренные пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294 - ФЗ). В Законе № 294 - ФЗ отсутствуют ограничения относительно пределов внеплановой проверки в случае наличия самих оснований для ее проведения, поэтому основания для признания результатов данной проверки незаконными отсутствуют. Также ГУ МЧС России по Кировской области в жалобе отмечает, что протокол об административном правонарушении в отношении заявителя составлен не в связи с выявлением и фиксацией в акте проверки от 29.10.2010 нарушений Правил пожарной безопасности, как указано в оспариваемом решении, а в результате непосредственного обнаружения должностным лицом надзорного органа в ходе проверки достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Кроме того, нарушение требований Закона № 294 - ФЗ при проведении проверки в случае отсутствия нарушений процессуальных норм и при доказанности наличия в действиях юридического лица состава административного правонарушения не может являться основанием для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении.
Учреждение представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором отмечает, что в ходе проверки, проведенной с 21.10.2010 по 29.10.2010, ответчик вышел за пределы распоряжения о проведении мероприятий по контролю и фактически провел новую плановую проверку на предмет выявления новых нарушений пожарной безопасности, тогда как согласно распоряжению целью проверки являлся контроль исполнения предписания от 16.02.2009 № 92. По данному предписанию заявителем были приняты все меры для выполнения мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности. Те нарушения, которые установлены в постановлении № 356, в ходе проверки в феврале 2009 года не выявлялись.
МУЗ «Кировская городская больница № 5», извещенное о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, явку которого в апелляционный суд не обеспечило.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.
Представитель ГУ МЧС России по Кировской области в судебном заседании апелляционного суда поддержал доводы жалобы.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 05.02.2009 государственным инспектором Первомайского района города Кирова по пожарному надзору капитаном внутренней службы Шиховым С.В. в целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений требований пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 69 - ФЗ «О пожарной безопасности» выдано предписание № 92 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, выявленных на объекте МУЗ «Кировская городская больница № 5» по адресу: г. Киров, ул. Семашко, д. 1 (л.д. 29 - 30).
Согласно данному предписанию проверка выполнения приведенных в нем указаний в рамках внепланового мероприятия назначена на февраль 2010 года.
На основании распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора) от 13.10.2010 № 274 в период с 21.10.2010 по 29.10.2010 в отношении Учреждения проведена проверка с целью контроля исполнения предписания от 05.02.2009 № 92. Предметом проверки, согласно названному распоряжению, являлись: соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Также в пункте 10 указанного распоряжения установлен перечень истребуемых документов, необходимых для проведения проверки: свидетельство о праве собственности, договор аренды или договор субаренды; устав организации, свидетельство о госрегистрации юридического лица, документы, подтверждающие полномочия и личность законного представителя юридического лица; приказы о назначении ответственных за пожарную безопасность на объекте; документы об обучении в объеме ПТМ руководителя и лиц, ответственных за ПБ; инструкции по ПБ и журнал инструктажей о мерах ПБ с работниками организации; приказ о назначении лица, ответственного за приобретение, ремонт, сохранность и готовность к действию первичных средств пожаротушения и журнал учета первичных средств пожаротушения; договор на техническое обслуживание и планово - профилактические работы автоматической пожарной сигнализации; приказ об ответственном за электрохозяйство; договор на ТО и ППР, график ТО и ППР; акты испытаний и измерений сопротивления силового и осветительного электрооборудования; сертификаты на отделочные материалы на путях эвакуации; акт проверки огнезащитной обработке деревянных конструкций; акт проверки огнезащитной обработке деревянных конструкций; акт проверки работоспособности внутреннего противопожарного водопровода; протокол (акт) испытания наружной пожарной лестницы.
В ходе проверки выявлено, что из 15 мероприятий, предложенных к исполнению предписанием от 05.02.2009 № 92, остались невыполненными мероприятия, поименованные в пунктах 1, 13, 14 предписания.
По результатам данной проверки 29.10.2010 составлен акт проверки № 274, где также было указано на выявление дополнительных нарушений на объектах Учреждения, расположенных по адресам: г. Киров, ул. Семашко, д. 1; г. Киров, ул. Семашко, д. 2; г. Киров, д. Б. Субботиха, ул. Центральная, д. 11Б, г. Киров, ул. Проезжая, д. 40; г. Киров, с. Порошино, ул. Порошинская, д. 35; г. Киров, ул. П. Корчагина, д. 221/1.
По вновь выявленным нарушениям заявителю выдано предписание № 274/1/1 - 91 об их устранении до 21.02.2011.
11.11.2010 по факту дополнительно выявленных нарушений (всего 91 пункт) в отношении МУЗ «Кировская городская больница № 5» в присутствии законного представителя данного юридического лица главного врача Магомедовой О.Н. составлен протокол № 356 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ.
25.11.2010 главный государственный инспектор города Кирова по пожарному надзору Шихов А.И., рассмотрев материалы дела и указанный протокол, в присутствии того же законного представителя, вынес постановление № 356, в соответствии с которым Учреждению за совершение вышеуказанного правонарушения назначен административный штраф в размере 10 000 рублей.
Не согласившись с данным постановлением, заявитель обжаловал его в Арбитражный суд Кировской области.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что расширение предмета внеплановой проверки является в данном случае необоснованным. Не было представлено доказательств того, что нарушения обязательных требований пожарной безопасности были выявлены непосредственно должностными лицами ОГПН Первомайского района города Кирова. Кроме того, ответчиком не был доказан факт соблюдения предусмотренного частью 12 статьи 10 Закона № 294 - ФЗ порядка извещения органов прокуратуры в целях незамедлительного осуществления внеплановой выездной проверки по согласованию с органами прокуратуры при выявлении нарушений обязательных требований пожарной безопасности. В силу части 2 статьи 20 Закона № 294 - ФЗ грубое нарушение закона при проверке влечет недействительность ее результатов. С учетом этого, суд пришел к выводу, что ответчиком не представлены надлежащие доказательства, подтверждающие событие административного правонарушения.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.
Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, его реализация осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189 - 190, 207 - 211 АПК РФ.
Бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган (часть 4 статьи 210 АПК РФ).
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).
В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в том числе юридических лиц, за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ.
В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
В части 3 статьи 26.2 КоАП РФ установлен запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона.
Как следует из документов дела, Учреждение привлечено к административной ответственности по результатам проведения внеплановой выездной проверки.
Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Законом № 294 - ФЗ, который допускает принятие в отношении выявленных нарушений принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона № 294 - ФЗ).
Вместе с тем, доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований не могут являться результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом № 294 - ФЗ требований к организации и проведению проверок (часть 1 статьи 20 Закона № 294 - ФЗ).
В соответствии со статьей 10 Закона № 294 - ФЗ (часть 1) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
В части 2 вышеназванной статьи указаны основания для проведения внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Из распоряжения от 13.10.2010 № 274 о проведении внеплановой выездной проверки следует, что целью данной проверки явился контроль исполнения предписания от 05.02.2009 № 92.
С учетом вышеприведенных норм следует признать, что внеплановая выездная проверка в отношении Учреждения проведена при наличии такого основания, предусмотренного в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294 - ФЗ, как истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.
Ответчиком данное обстоятельство не опровергнуто, документальные сведения о наличии иных предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки не представлены.
Довод жалобы о том, что в Законе № 294 - ФЗ отсутствуют ограничения относительно пределов внеплановой проверки в случае наличия самих оснований для ее проведения, апелляционный суд находит несостоятельным.
В ходе проверки, исходя из приведенного в статье 2 Законе № 294 - ФЗ определения, в любом случае производится оценка соответствия деятельности и (или) действий проверяемого, производимых и реализуемых им товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.
Однако критерии такой оценки, и соответственно, пределы проверки определяются из полномочий органа государственного контроля (надзора) и его должностных лиц (пункт 4 статьи 3 Закона № 294 - ФЗ), предмета и основания проверки. При этом, как верно указал суд первой инстанции, предмет и основание проверки неразрывно связаны, поэтому при вынесении правоприменительного акта (распоряжения) подлежат конкретизации.
Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением (пункт 3 статьи 18 Закона № 294 - ФЗ).
Таким образом, наличие у уполномоченного органа какого - либо определенного основания для проведения внеплановой проверки требует установления соответствующего предмета проверки, с учетом которых и проводится проверка.
В рассматриваемой ситуации ОГПН г. Кирова наделен полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением организациями и гражданами требований пожарной безопасности, в распоряжении от 13.10.2010 № 274 для проверки выполнения указанных требований Учреждением названо лишь одно основание - контроль исполнения предписания от 05.02.2009 № 92.
Как верно установил суд первой инстанции, предметом проверки в данном случае явилось выполнение требований конкретного предписания.
Между тем, из оформленных по результатам проверки материалов усматривается, что ОГПН г. Кирова фактически был осуществлен контроль за иными требованиями пожарной безопасности, а не только на предмет исполнения ранее выданного предписания.
Согласно части 5 статьи 10 Закона № 294 - ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Нарушение предусмотренного частью 5 статьи 10 Закона № 294 - ФЗ порядка согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в силу части 2 статьи 20 данного закона является грубым нарушением закона, что влечет недействительность результатов проверки.
Аргумент жалобы о том, что протокол об административном правонарушении в отношении заявителя составлен не в связи с выявлением и фиксацией в акте проверки от 29.10.2010 нарушений требований пожарной безопасности отклоняется, поскольку противоречит материалам дела, которые подтверждают факт осуществления административного производства непосредственно на основании и с использованием результатов проверки.
