ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 марта 2011 года Дело N А28-7471/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2011 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2011 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Лысовой Т.В.,
судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ермошиной С.Г.,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя Чертищевой Я.В., действующей на основании доверенности от 11.01.2010,
представителя ответчика Сушенцова А.В., действующего на основании доверенности от 27.12.2010 № 9/3,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Терра Мед»
на решение Арбитражного суда Кировской области от 26.11.2010 по делу № А28 - 7471/2010, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,
по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Терра Мед» (ИНН: 4345135461; ОГРН: 2074345077794)
к Управлению Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Кировской области,
Управлению внутренних дел по Кировской области (ИНН: 4348007235; ОГРН: 1034316510095),
третье лицо - Департамент здравоохранения Кировской области,
о признании незаконными действий,
установил:
общество с ограниченной ответственностью «Терра Мед» (далее - заявитель, Общество, ООО «Терра Мед») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Управлению Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Кировской области (далее - УГИБДД УВД по Кировской области) о признании незаконными действий в части отказов в принятии справок по форме 083/у - 89 (далее - справка ф. 083/у - 89) с печатями ООО «Терра Мед».
Определениями Арбитражного суда Кировской области от 23.08.2010 и от 10.09.2010 к участию в деле привлечены соответственно в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамент здравоохранения Кировской области (далее - Департамент), в качестве соответчика Управление внутренних дел по Кировской области (далее - УВД по Кировской области).
До принятия решения по делу истец в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), уточнил требования и просил признать незаконными: действия должностных лиц структурного подразделения УВД по Кировской области межрайонного регистрационно - экзаменационного отдела ГИБДД УВД по Кировской области (далее - МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области) в период с 21.05.2010 по 10.10.2010 - до последнего обращения клиента ООО «Терра Мед» с претензией на возврат денежных средств за осмотр врача психиатра - нарколога - в части направления на переосвидетельствование в областное государственной учреждение здравоохранения «Кировский областной наркологический диспансер» (далее - ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер») и отказов в принятии справок ф. 083/у - 89 с печатями штатного врача психиатра - нарколога ООО «Терра Мед»; действия начальника УГИБДД УВД по Кировской области по изданию и направлению письма от 17.05.2010 № 23/1112 «О временном стандарте медицинского освидетельствования» (далее - письмо № 23/1112), устанавливающего в пункте 2 запрет на принятие выданных учреждением здравоохранения медицинских справок без печатей ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер», центральных районных (городских) больниц Кировской области.
Суд первой инстанции принял указанные уточнения частично, отклонив уточнение в части требования о признании незаконным действий должностных лиц МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области, совершенных за период с 26.07.2010 по 10.10.2010 после обращения Общества в арбитражный суд, поскольку требование о признании этих действий незаконными изменяет предмет и основание заявления.
Решением Арбитражного суда Кировской области от 26.11.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с вынесенным решением, ООО «Терра Мед» обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.
По мнению заявителя, вывод решения о том, что оспариваемые действия не нарушили его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не соответствует обстоятельствам дела. В результате таких действий Общество не могло полноценно функционировать. В жалобе указано, что о создании оспариваемыми действиями препятствий для осуществляемой заявителем деятельности свидетельствует следующее. Общество получало претензии от граждан, которым было отказано в принятии медицинских справок, было вынуждено возвращать деньги за проведенные осмотры. Также велась переписка с должностными лицами УГИБДД УВД по Кировской области для получения разъяснений о причинах отказов, была изменена схема работы, в том числе отправлен в отпуск без содержания штатный врач психиатр - нарколог, клиенты направлялись в ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер» для повторного освидетельствования и проставления печатей. Кроме того, поток клиентов существенно снизился. Требование к медицинским учреждениям о проставлении печатей ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер» незаконно возложило на Общество обязанности.
УВД по Кировской области в отзыве указало, что с апелляционной жалобой не согласно, поскольку она не содержит оснований для отмены оспариваемого решения, поддерживает данные по настоящему делу объяснения в судебных заседаниях суда первой инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.
Представители ООО «Терра Мед», УВД по Кировской области в судебном заседании апелляционного суда изложили свои доводы, приведенные соответственно в жалобе и отзыве на нее.
Иные участвующие в данном деле лица явку представителей не обеспечили, в соответствии со статьей 156 АПК РФ судебное заседание апелляционного суда проведено в их отсутствие.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, распоряжением Департамента от 14.09.2009 № 48 (далее - распоряжение № 48) утвержден Временный стандарт проведения медицинского освидетельствования врачом психиатром - наркологом в Кировской области (далее - Временный стандарт), вступающий в силу с 01.01.2010.
Данный стандарт предназначен для использования в качестве нормативного документа при проведении медицинского освидетельствования врачом психиатром - наркологом, при планировании финансирования (абзац 10 введения Временного стандарта).
Непосредственно стандарт медицинского освидетельствования изложен в пункте 1.3 Временного стандарта, согласно подпункту 2 которого при медицинском освидетельствовании врач психиатр - нарколог осуществляет сверку с картотеками пациентов.
28.04.2010 Департамент направил в адрес начальника УВД по Кировской области письмо № 2597 - 41 - 01 - 03, в котором указано, что в соответствии с Временным стандартом на территории Кировской области для допуска к работам, связанным с источником повышенной опасности, необходимо произвести сверку с картотекой пациентов, осмотр врачом психиатром - наркологом, скрининговые исследования биологических сред методами экспресс - диагностики на несколько наркотических и психоактивных веществ. В связи с тем, что часть граждан имеет возможность, обратившись в частные медицинские центры, получить допуск к деятельности, связанной с источником повышенной опасности, без выполнения пунктов Временного стандарта, то освидетельствование считается проведенным в соответствии с положениями Временного стандарта, если в медицинских справках кандидатов в водители, лиц, получающих лицензию на право хранения, ношения оружия, имеются печати государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, имеющих перечисленные во Временном стандарте картотеки пациентов, а именно ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер», центральных районных (городских) больниц Кировской области (том 1, л.д.18).
17.05.2010 УГИБДД УВД по Кировской области в адрес начальников подразделений, осуществляющих прием квалификационных экзаменов, выдачу водительского удостоверения, талона технического осмотра направлено письмо № 23/1112, в котором предусмотрено указание не принимать медицинские справки, не содержащие печати государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, имеющих картотеки пациентов, а именно ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер», центральных районных (городских) больниц Кировской области (том 1, л.д.16 - 17).
24.05.2010 в УФАС по Кировской области поступила жалоба ООО «Терра Мед» о наличии в действиях Департамента и УГИБДД УВД по Кировской области нарушений антимонопольного законодательства.
Комиссия УФАС по Кировской области, рассмотрев данную жалобу, приняла решение о наличии в действиях Департамента и УГИБДД УВД по Кировской области нарушения требований пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдаче предписания (том 1, л.д.9 - 13). В соответствии с предписанием от 22.06.2010 Департаменту и УГИБДД УВД по Кировской области указано прекратить допущенные нарушения, отозвать письмо от 28.04.2010 № 2597 - 41 - 01 - 03 и письмо № 23/1112 (том 1, л.д.14).
Также внесенный Прокуратурой Кировской области протест от 22.06.2010 № 07 - 27 - 2010 об отмене распоряжения № 48 Департаментом частично удовлетворен: распоряжением от 28.08.2010 № 487 утвержден Временный стандарт проведения медицинского освидетельствования врачом психиатром - наркологом в Кировской области, распоряжение № 48 признано утратившим силу (том 1, л.д.123 - 125).
08.10.2010 УГИБДД УВД по Кировской области в адрес начальников подразделений направлено письмо № 23/2584, в соответствии с которым письмо № 23/1112 признано утратившим силу.
Общество, считая, что действия УГИБДД УВД по Кировской области в части отказов в принятии справок с печатями ООО «Терра Мед», а также, с учетом уточнений, действия должностных лиц МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области в части направления на переосвидетельствование и отказов в принятии справок с печатями ООО «Терра Мед» и действия начальника УГИБД УВД по Кировской области в части издания письма № 23/1112, нарушают его права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не соответствуют закону, обратилось с заявлением в Арбитражный суд Кировской области о признании указанных действий незаконными.
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из обоснованности доводов заявителя о том, что оспариваемые действия в нарушение пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции создали угрозу для равноправного соперничества участников экономической деятельности. Однако, в том числе оценив имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к выводу, что создание такой угрозы само по себе не свидетельствует о непосредственном нарушении прав и законных интересов Общества, незаконном возложении на него каких - либо обязанностей, создании препятствий для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности. Также суд установил, что последующие решение и предписание УФАС по Кировской области направлены на защиту прав и законных интересов ООО «Терра Мед», письмо № 23/1112 было признано утратившим силу, поэтому отпали основания для отказа в принятии медицинских справок с печатями Общества. В связи с этим суд указал на отсутствие оснований для устранения нарушений прав и интересов заявителя в порядке главы 24 АПК РФ.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей ООО «Терра Мед», УВД по Кировской области, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.
Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.
Требования, рассмотренные в данном деле, заявлены Обществом со ссылкой на статью 197 АПК РФ.
По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, является, в том числе требование о признании незаконными действий уполномоченных органов или должностных лиц. Основанием такого требования выступают обстоятельства, из которых оно вытекает, а именно: конкретные права и законные интересы заявителя, в том числе обстоятельства их возникновения, изменения, прекращения, и факт нарушения данного права или законного интереса оспариваемыми действиями. Предмет и основание спора определяются обратившимся в суд лицом.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемых действий возлагается на орган, его принявший.
Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.
Из материалов дела следует, что Общество на основании выданной ему лицензии осуществляет на территории города Кирова деятельность по оказанию платных медицинских услуг по медицинскому освидетельствованию в целях получения гражданами медицинских справок ф. 083/у - 89 для представления МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области.
Действующим законодательством не предусмотрено ограничений относительно оказания названных медицинских услуг медицинскими организациями всех форм собственности.
Необходимость представления вышеуказанного документа для получения права на управление транспортным средством явствует из пунктов 1, 2 статьи 23 Федерального закона от 10.12.1995 № 196 - ФЗ «О безопасности дорожного движения», пункта 4 статьи 16 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.1999 № 1396.
Судом первой инстанции установлено, что должностные лица МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области, отказывая в принятии выданных ООО «Терра Мед» справок ф. 083/у - 89, ссылались на указания в пункте 2 письма № 23/1112.
Как следует из материалов дела, указание в письме № 23/1112 в части запрета на принятие выданных учреждением здравоохранения медицинских справок без печатей ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер», центральных районных (городских) больниц Кировской области содержит ссылку на Временный стандарт, основано на положениях письма Департамента от 28.04.2010 № 2597 - 41 - 01 - 03.
Органы внутренних дел в своей деятельности руководствуются, в том числе нормативно - правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий (часть 1 статьи 4 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026 - 1 «О милиции»).
Однако Временный стандарт не был опубликован в установленном порядке, поэтому в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 51 Устава Кировской области не подлежал применению.
Направление вышеупомянутого письма Департаментом в УВД по Кировской области, как установлено решением от 13.09.2010 Арбитражного суда Кировской области по делу № А28 - 7241/2010, оставленным без изменения постановлением от 20.10.2010 Второго арбитражного апелляционного, создает угрозу для равноправного соперничества участников экономической деятельности, то есть угрозу ограничения конкуренции в сфере оказания медицинских услуг по выдаче справок ф. 083/у - 89.
С учетом изложенного, представляется правильным вывод суда первой инстанции, что законные основания для принятия указаний в части пункта 2 письма № 23/1112 отсутствовали, а действия начальника УГИБДД УВД по Кировской области по изданию такого указания, действия должностных лиц МРЭО ГИБДД УВД по Кировской области в части отказов в принятии справок по ф. 083/у - 89 без печатей ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер» не соответствуют пункту 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции».
Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, создание угрозы для конкуренции само по себе не свидетельствует о том, что оспариваемые действия непосредственно нарушили права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
На защиту прав и законных интересов Общества в порядке пресечения действий, создающих угрозу конкуренции, направлены решение и предписание УФАС по Кировской области от 22.06.2010 № 25/03 - 10.
Обществом не указано, какое именно его право или законный интерес были нарушены в результате оспариваемых действий, в защиту которых и заявлены требования в настоящем деле.
Обжалуя вывод решения о недоказанности факта нарушения принадлежащих ему прав и законных интересов, заявитель также не называет какое - то конкретное право или законный интерес, а лишь ссылается на то, что не могло полноценно функционировать.
Вместе с тем в деле отсутствуют документы, свидетельствующие о наличии в деятельности Общества в период с 21.05.2010 по 25.07.2010 обстоятельств, безусловным образом повлиявших на процесс оказания медицинских услуг по выдаче справок ф. 083/у - 89 и вызванных именно оспариваемыми действиями.
Факт возврата денежных средств за проведенные осмотры судом первой инстанции обоснованно не принят во внимание ввиду того, что указанные действия в возмещение стоимости услуг за освидетельствование врачом - наркологом Обществом производилось добровольно в рамках сложившихся гражданско - правовых обязательств.
Приведенные в жалобе сведения о ведении переписки с должностными лицами УГИБДД УВД по Кировской области для получения разъяснений о причинах отказов в принятии выданных Обществом справок ф. 083/у - 89, об изменении схемы работы по принципу «одного окна» и снижении обращений клиентов за получением таких справок бездоказательны.
Заявитель не был лишен возможности предоставлять услуги по выдаче справок ф. 083/у - 89 и не прекращал их оказывать.
Кроме того, как установлено судом первой инстанции, в пункте 2 письма № 23/1112, которым обосновывался отказ в принятии справок ф. 083/у - 89, ООО «Терра Мед» непосредственно не названо.
Довод жалобы о том, что требование к медицинским учреждениям о проставлении печатей ОГУЗ «Кировский областной наркологический диспансер» незаконно возложило на Общество соответствующие обязанности, отклоняется, поскольку документального подтверждения принятия Обществом на себя таких обязанностей и их исполнения не имеется.
