ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 мая 2011 года Дело N А82-13995/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2011 года.
Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2011 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Перминовой Г.Г.,
судей Караваевой А.В, Лысовой Т.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,
без участия в судебном заседании представителей сторон и третьего лица
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Аврора - Аутдор"
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.03.2011 по делу № А82 - 13995/2010, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,
по заявлению закрытого акционерного общества "Аврора - Аутдор" (ИНН 7627027646, ОГРН 1047602212470)
к Департаменту социально - экономического развития города мэрии г. Ярославля (ОГРН 1077604025102),
третье лицо: Управление ГИБДД УВД по Ярославской области
о признании недействительным приказа, об обязании выдать разрешение на установку рекламной конструкции,
установил:
Закрытое акционерное общество "Аврора - Аутдор" (далее - заявитель, ЗАО «Аврора - Аутдор», Общество, заявитель жалобы) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Департаменту социально - экономического развития города мэрии г. Ярославля (далее - ответчик, Департамент) о признании недействительным приказа от 29.11.2010 №747 и об обязании ответчика выдать разрешение на установку рекламной конструкции, расположенной на городском рекламном месте №2.000.2.1612 по адресу: город Ярославль, Северо - Восточная окружная дорога, 60 метров от пересечения с улицей 2 - я Яковлевская, слева при движении к проспекту Авиаторов на разделительном газоне (далее - спорная рекламная конструкция).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Ярославской области (далее - УГИБДД, Управление).
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 03.03.2011 в удовлетворении заявленных требований закрытого акционерного общества "Аврора - Аутдор" отказано.
Не согласившись с принятым решением, ЗАО «Аврора - Аутдор» обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.
По мнению заявителя жалобы, решение суда первой инстанции не соответствует закону и обстоятельствам дела, вынесено с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование своих доводов Общество ссылается на то, что им было самостоятельно согласовано размещение спорной рекламной конструкции с УГИБДД, документы о согласовании были представлены одновременно с заявлением на выдачу разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Полагает, что в данном случае иных согласований в отношении спорной конструкции не требовалось.
Также заявитель считает, что отказ в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не мотивирован, вынесен с нарушением части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 №38 - ФЗ «О рекламе».
ЗАО «Аврора - Аутдор» обращает внимание на то, что ссылка суда первой инстанции на факт возврата Департаментом представленного заявления с приложенными к нему документами без рассмотрения, как поданного с нарушением требований постановления мэра г. Ярославля от 14.07.2009 №2303 «Об утверждении административного регламента выдачи разрешений на установку рекламной конструкции» (далее - административный регламент), необоснованна, поскольку 11.08.2010 Департамент направил заявителю письмо с целью устранения недостатков. В административном регламенте отсутствует такое понятие как возвращение заявления. 19.10.2010 Общество обратилось в Департамент во исполнение письма от 11.08.2010
Стороны и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Управление просит рассмотреть дело в отсутствие представителя, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 26.06.2008 между Департаментом и ЗАО «Аврора - Аутдор» заключен договор №1180/08 - Р на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на городском рекламном месте (л.д.7 - 9).
02.08.2010 Общество обратилось в Департамент с заявлением №642 о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, расположенной по адресу: г. Ярославль, Северо - Восточная окружная дорога, 60 метров от пересечения с улицей 2 - я Яковлевская, слева при движении к проспекту Авиаторов, на разделительном газоне (л.д.53). К заявлению среди прочих документов было приложено письмо Управления от 28.04.2008 №15/2370, в котором УГИБДД сообщило, что размещение рекламной конструкции на разделительном газоне - транспортной развязке на пересечении проспекта Авиаторов, улица 3 - я Яковлевская и Северо - Восточной окружной дороге может быть согласовано Управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Ярославской области после предоставления в соответствии с требованиями пункта 6.5 ГОСТ Р 52044 - 2003, утвержденного Постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 №124 - ст (далее - ГОСТ 52044 - 2003), проекта установки барьерного ограждения (л.д.14).
11.08.2010 Департамент письмом №3619/02 - 20 возвратил указанное выше заявление с приложенными к нему документами без рассмотрения как поданное с нарушением требований административного регламента (отсутствуют обязательные документы, необходимые для принятия обоснованных решений о выдаче или отказе в выдаче разрешений на установку рекламной конструкции, тип рекламной конструкции, указанный в заявлении не соответствует типу рекламной конструкции, указанному в договоре на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на городском рекламном месте от 26.06.2008 №1180/08 - Р, имеется расхождение в указании места расположения рекламной конструкции в предоставленных документах, отсутствует эскизный проект рекламной конструкции, а также отсутствует оригинал платежного поручения об оплате государственной пошлины, в доверенности нет подписи доверенного лица). Заявителю было предложено устранить указанные замечания и повторно обратиться с заявлением по установленной форме с приложением надлежащего пакета документов (л.д. 56 - 57).
19.10.2010 ЗАО «Аврора - Аутдор» повторно обратилось с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (л.д.59). В перечне приложений к заявлению не поименованы документы, подтверждающие согласование размещения конструкции органами ГИБДД, в связи с чем 20.10.2010 Муниципальным учреждением «Агентство по рекламе и праздничному оформлению города» города Ярославля сделан запрос Главному государственному инспектору безопасности дорожного движения Ярославской области о согласовании проекта спорной рекламной конструкции и места ее территориального размещения (л.д.58).
В письме от 11.11.2010 №15/6252 Управление указало, что при размещении спорной рекламной конструкции в предложенном месте не будут соблюдаться требования ГОСТ Р 52044 - 2003, а именно пункт 6.1 в части обеспечения 5 метров от края конструкции до края проезжей части, 50 метров до пересечений и размещения на разделительных полосах (л.д. 39).
Приказом директора Департамента от 29.11.2010 года № 747 заявителю отказано в выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции в связи с нарушением требований нормативных актов по безопасности движения транспорта на основании пункта 3 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38 - ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) и в соответствии с постановлением мэра г. Ярославля от 14.07.2009 №2303 (л.д.11).
13.12.2010 в адрес Общества направлено уведомление об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции с приложением указанного приказа директора Департамента.
Посчитав, что данный отказ противоречит закону, нарушает права заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество оспорило его в Арбитражный суд Ярославской области, одновременно заявив требование об обязании ответчика выдать разрешение на установку спорной рекламной конструкции.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорная рекламная конструкция установлена с нарушением требований пункта 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, в связи с чем оспариваемый приказ соответствует требованиям законодательства.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие - либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Требования к распространению наружной рекламы посредством использования рекламных конструкций установлены в статье 19 Закона о рекламе. В соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
Уставом города Ярославля, утвержденным решением муниципалитета города Ярославля от 16.10.1995 №42 (далее - Устав), определены структура органов местного самоуправления, перечень вопросов местного значения городского округа, а также полномочия органов по их решению. В соответствии с пунктом 28 статьи 9 Устава среди прочих вопросом местного значения является выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории г. Ярославля. Пунктом 21 статьи 98 Устава определено полномочие мэрии г. Ярославля на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций на территории города.
Структурным подразделением мэрии г. Ярославля, осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения в сфере размещения рекламных конструкций на территории г. Ярославля является Департамент социально - экономического развития города мэрии г. Ярославля.
Следовательно, приказ директора Департамента от 29.11.2010 №747 издан ответчиком в рамках предоставленных ему полномочий.
Частью 13 статьи 19 Закона о рекламе установлено, что орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
Согласно положениям административного регламента муниципальное учреждение «Агентство по рекламе и праздничному оформлению города» г. Ярославля (далее - Агентство) от имени Департамента на основании предоставленных ему полномочий осуществляет прием заявления и документов от заявителя, регистрацию и обработку полученного заявления, получение согласований от уполномоченных органов, техническую подготовку и выдачу подписанного Департаментом разрешения на установку рекламной конструкции.
В соответствии с действующим законодательством согласование установки рекламных конструкций осуществляется, в том числе с Управлением государственной инспекции безопасности дорожного движения при Управлении внутренних дел Ярославской области.
В пункте 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе предусмотрено, что реклама не должна угрожать безопасности движения автомобильного транспорта. В силу пункта 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта является одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.
Согласно Положению о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711 Госавтоинспекция осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, в частности в пределах своей компетенции осуществляет согласование установки рекламной конструкции при обращении за таким согласованием (подпункт "ч" пункта 12 данного Положения).
Согласование размещения наружной рекламы с органами ГИБДД производится в соответствии с Наставлениями по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 № 410 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации от 07.09.1999 № 1892).
В процессе согласования определяется соответствие размещения наружной рекламы требованиям нормативных правовых актов и технических норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 16.2 Наставлений).
Следовательно, оценка влияния наружной рекламы на безопасность движения является исключительной компетенцией органов ГИБДД.
Из материалов дела следует, что к представленному Обществом в Департамент заявлению от 19.10.2010 не были приложены документы, подтверждающие согласование размещения спорной рекламной конструкции с органами ГИБДД. Поэтому Агентство в рамках предоставленных ему полномочий 20.10.2010 обратилось к Главному государственному инспектору безопасности дорожного движения Ярославской области с запросом о согласовании спорной рекламной конструкции и места её территориального размещения.
Управление в письме от 11.11.2010 №15/6252 выразило отказ в согласовании места размещения спорной рекламной конструкции, указав, что в данном случае не будут выполняться требования пункта 6.1 ГОСТ Р 52044 - 2003.
Требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения установлены ГОСТ Р 52044 - 2003, который является нормативным актом, обязательным для применения, в силу следующего.
В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 №184 - ФЗ «О техническом регулировании» со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни или здоровья граждан.
Таким образом, при соответствии указанным целям ранее принятые в пределах компетенции соответствующего органа государственной власти обязательные нормы сохраняют свою силу до принятия технического регламента и подлежат применению.
В соответствии с частью 4 статьи 19 Закона о рекламе рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.
Технические регламенты, определяющие правила установки рекламных конструкций с точки зрения обеспечения безопасности дорожного движения, до настоящего времени не приняты.
Из смысла требований ГОСТ Р 52044 - 2003 следует, что правила размещения средств наружной рекламы по своему содержанию направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30.01.2004 № 4 признаны национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 01.07.2003, в том числе ГОСТ Р 52044 - 2003, и установлены требования по обязательности их применения, аналогичные тем, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 46 Федерального закона «О техническом регулировании».
Указанное Постановление Госстандарта Российской Федерации зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 13.02.2004 за №5546, следовательно, является нормативным правовым актом, обязательным для исполнения.
ГОСТ Р 52044 - 2003 принят 22.04.2003 (то есть до 01.07.2003), соответствующий технический регламент, предусмотренный Федеральным законом "О техническом регулировании", который должен заменить ГОСТ Р 52044 - 2003, до настоящего времени не принят, следовательно, исполнение требований указанного стандарта в рассматриваемом случае является обязательным, направленным на обеспечение безопасности дорожного движения, то есть в целях охраны жизни и здоровья граждан.
По смыслу пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 №184 - ФЗ «О техническом регулировании» для обязательного применения установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти требований юридически значимыми являются именно цели регулирования указанных нормативных документов.
Согласно статье 1 Федерального закона от 10.12.1995 № 196 - ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Закон о безопасности дорожного движения) задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно - транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
В соответствии со статьей 5 Закона о безопасности дорожного движения обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется в ходе организации дорожного движения, а также реализации последующего государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу статьи 2 данного закона безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно - транспортных происшествий и их последствий; обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно - транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
Основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются, в том числе приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении (статья 3 Закона о безопасности дорожного движения).
Принимая во внимание изложенное, суд полагает, что нормативные акты, направленные по своему содержанию на обеспечение безопасности дорожного движения, в том числе ГОСТ Р 52044 - 2003, даже при отсутствии прямого указания на это в тексте нормативного документа, имеют своей целью защиту жизни и здоровья граждан, а потому являются обязательными для применения.
В соответствии с пунктом 6.1 ГОСТ Р 52044 - 2003 средства наружной рекламы не должны ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения, уменьшать габарит инженерных сооружений, а также не должны быть размещены на расстоянии, в том числе менее 5 метров от бордюрного камня, менее 50 метров до пересечения автомобильных дорог, а также на разделительной полосе.
