ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 апреля 2012 года Дело N А43-13621/2011
Резолютивная часть постановления объявлена 25.04.2012.
Постановление в полном объеме изготовлено 28.04.2012.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Нижегородской области и Министерства финансов Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.12.2011
по делу № А43-13621/2011,
принятое судьей Мукабеновым И.Ю.
по заявлению Правительства Нижегородской области
о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 29.03.2011 № 848-ФАС52-ФР-15-05/07-10,
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Пенгриной Т.Я. по доверенности от 15.07.2011 № 05/6290,
и установил:
Правительство Нижегородской области (далее - Правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 29.03.2011 по делу № 848-ФАС52-ФР-15-05/07-10.
В качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено Министерство финансов Нижегородской области (далее - Министерство финансов).
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Министерство социальной политики Нижегородской области (далее - Министерство социальной политики), открытое акционерное общество «Сбербанк России» (далее - ОАО «Сбербанк России») и открытое акционерное общество Банк «Возрождение» (далее - ОАО Банк «Возрождение»).
Решением от 22.12.2011 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Правительству и Министерству финансов в удовлетворении требований.
Правительство и Министерство финансов не согласились с решением арбитражного суда первой инстанции и обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, и принять по делу новый судебный акт.
Управление в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать.
Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в судебное заседание не направили.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 22.12.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании поступившего от ОАО «Сбербанк России» в лице Волго-Вятского банка уведомления о заключении 14.10.2009 соглашения о предоставлении кредитных ресурсов на приобретение транспортных средств и расчетно-кассовом обслуживании участников областной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов, работающих в учреждениях образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области в 2006-2020 годы» Управление возбудило в отношении Правительства и Министерства дело № 848-ФАС52-ФР-15-05/07-10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).
В ходе рассмотрения дела Управление установило следующее.
Законом Нижегородской области от 03.05.2006 № 38-З утверждена областная целевая программа «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов, работающих в учреждениях образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области» (далее - Программа) на 2006 - 2020 годы, целью которой определено обеспечение доступных качественных услуг в сфере образования, здравоохранения, спорта и культуры на территории Нижегородской области.
В качестве исполнителей Программы указаны Министерство образования Нижегородской области, Министерство здравоохранения Нижегородской области, Министерство социальной политики, Управление по организации конкурсов и аукционов Нижегородской области, Министерство финансов, Министерство строительства Нижегородской области, Министерство спорта и молодежной политики Нижегородской области, Министерство культуры Нижегородской области, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области (при условии участия в реализации Программы), учреждения образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области (при условии участия в реализации Программы).
Контроль за реализацией Программы был возложен на Правительство.
Подпунктом «б» пункта 6 главы 6 Программы предусмотрено, что Министерство финансов организует отбор финансовых организаций, осуществляющих кредитование и рекомендуемых молодым специалистам, и заключает с отобранными финансовыми организациями и Министерством социальной политики трехстороннее соглашение о кредитовании молодых специалистов в рамках Программы.
Во исполнение положений Программы Министерством финансов издан приказ от 17.08.2006 № 82 «Об отборе финансовых организаций» (далее - Приказ № 82), пунктом 1 которого утвержден Регламент отбора финансовых организаций, осуществляющих кредитование и рекомендуемых молодым специалистам, работающим в учреждениях образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области (далее - Регламент).
Пунктом 8 Регламента установлены требования, предъявляемые к финансовой организации, желающей участвовать в Программе, в частности: наличие лицензии на совершение банковских операций; размер собственных средств (капитала) - не менее 100 млн. руб.; положительные финансовые результаты деятельности (прибыль) за предыдущий год и за прошедший период текущего года; значение норматива достаточности капитала (Н1) не менее 10 %; наличие резерва на возможные потери по ссудам в соответствии с требованиями Банка России.
Кроме того, данным пунктом установлены условия кредитования, а именно: срок кредита 10 лет; процентная ставка по кредитам на приобретение жилья: не более 12,5 % годовых, процентная ставка по кредитам на приобретение транспортного средства: не более 14 % годовых; возможность предоставления кредитных ресурсов: в сумме не менее 500 млн. руб. в год; размер кредита: не менее 90 % от стоимости приобретаемого имущества; срок оформления кредита не более 10 дней с момента представления заемщиком необходимых документов в банк; размер залоговой стоимости жилья, приобретаемого на первичном рынке, не ниже 90 % строительной стоимости; жилья, приобретаемого на вторичном рынке, не ниже 90 % оценочной стоимости и стоимости, определенной договором купли-продажи.
На основании Приказа № 82 Экспертным советом при Министерстве финансов составлен реестр финансовых организаций, рекомендуемых к осуществлению кредитования молодых специалистов, в который были включены Волго-Вятский банк Сбербанка России и ОАО Банк «Возрождение».
В целях реализации названной Программы Правительством 29.08.2006 издано постановление № 279, пунктом 2 которого утвержден Порядок предоставления социальных выплат молодым специалистам, работающим в учреждениях образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области, на погашение кредита и процентов по нему на приобретение или строительство жилья и предварительные расходы на получение кредита (разовые затраты на начальном этапе) (далее - Постановление № 279), а пунктом 3 Министерству финансов предписано организовать отбор финансовых организаций, осуществляющих кредитование и рекомендуемых молодым специалистам.
По результатам рассмотрения дела № 848-ФАС52-ФР-15-05/07-10 Управление 29.03.2011 приняло решение, которым признало Правительство нарушившим пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с наличием в Постановлении № 279 необходимости проведения отбора финансовых организаций, Министерство - пункты 2, 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции ввиду воспрепятствования финансовым организациям участвовать в кредитовании физических лиц - участников Программы путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, а также в связи с нарушением права этих физических лиц на выбор финансовой организации для заключения кредитного договора.
Правительство не согласилось с решением антимонопольного органа, как не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы, и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным. Полагая данное решение Управления незаконным, Министерство также просило его отменить в соответствующей части.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции могут являться сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Из анализа вышеперечисленных норм следует, что для признания актов, действий (бездействия) органов государственной власти нарушающими антимонопольное законодательство необходимо установить, что данные акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При этом должна отсутствовать конкретная норма федерального закона, на основании которой соответствующим органом государственной власти был принят акт, осуществлены действия, допущено бездействие.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях Правительства нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а в действиях Министерства - пунктов 2, 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Так, исследовав положения Программы, суд установил, что при отборе финансовых организаций для участия в кредитовании физических лиц - участников Программы в соответствии с условиями Регламента, возможна ситуация, при которой финансовая организация, хотя и имеющая право проводить кредитование физических лиц, может быть не допущена к участию в Программе, как не соответствующая предъявляемым дополнительным требованиям.
Вместе с тем, как обоснованно указал суд, ни действующее законодательство Российской Федерации, ни положения самой Программы не предусматривают возможности введения Министерством финансов таких ограничений.
Программой установлена необходимость отбора финансовых организаций и заключение с ними соответствующих соглашений, однако это обстоятельство само по себе не означает, что при исполнении такой обязанности Министерство финансов могло принимать акты, приводящие к нарушению антимонопольного законодательства.
Как правомерно указал суд первой инстанции, Министерству финансов необходимо было таким образом организовать привлечение финансовых организаций к участию в программе, чтобы любая из этих организаций, получившая в установленном порядке право на осуществление кредитования физических лиц, могла заключить соответствующее соглашение.
Введение ограничения на участие в Программе для финансовых организаций привело к тому, что и для физических лиц - участников программы было установлено ограничение на выбор финансовой организации, с которой было возможно заключить договор кредитования в рамках Программы.
Поскольку действующее законодательство не предусматривает необходимости осуществления отбора финансовых организаций в целях кредитования физических лиц в рамках региональных целевых программ, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к правильным выводам о том, что положения Приказа № 82 и Постановления № 279 в части, касающейся необходимости проведения отбора финансовых организаций, а также установления ограничений для участников программы на выбор лица, с которым было возможно заключить кредитный договор, являются нарушением требований пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, судом правомерно признана не подлежащей применению в рассматриваемой ситуации часть 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции, поскольку осуществление кредитования в рамках Программы не является поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд; сами по себе услуги по кредитованию во исполнение Программы не включены в перечень услуг, перечисленных в этой норме. При этом обоснование необходимости применения норм Федерального закона № 94-ФЗ при проведении отбора финансовых организаций для участия в Программе суду не представлено.
Доводы Правительства и Министерства финансов оценены судом первой инстанции в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и признаны несостоятельными.
Ссылки Министерства финансов на положения федеральных целевых программ «Жилище» на 2002-2010 годы и на 2011-2015 годы, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 17.09.2001 № 675 и от 17.12.2010 № 1050, суд апелляционной инстанции во внимание не принимает, как не имеющие отношения к рассматриваемому вопросу и предусматривающие иной механизм реализации целевых программ.
Довод Правительства о том, что в его действиях отсутствует нарушение антимонопольного законодательства, поскольку Постановление № 279 в части, касающейся проведения отбора финансовых организаций, соответствует областной целевой программе, утвержденной Законом Нижегородской области от 03.05.2006 № 38-З, отклоняется судом апелляционной инстанции.
Как обоснованно отмечено антимонопольным органом, во исполнение указанного Закона № 38-З Правительством были изданы как Постановление № 279, так и постановление от 08.09.2006 № 291 «О порядке предоставления социальных выплат молодым специалистам, работающим в учреждениях образования, здравоохранения, спорта и культуры Нижегородской области, на погашение кредита и процентов по нему на приобретение транспортных средств и предварительных расходов на получение кредита (разовые затраты на начальном этапе)». При этом, принимая данные акты в рамках одной Программы, Правительство в постановлении от 08.09.2006 № 291 не предусмотрело какой-либо отбор финансовых организаций в целях определения уполномоченных хозяйствующих субъектов для участия в Программе, а значит, имело возможность соблюдения требований антимонопольного законодательства.
Следовательно, довод Правительства является необоснованным.
В данном случае Постановление № 279 и Приказ № 82 устанавливают не предусмотренные законодательством ограничения, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами своей законной деятельности, и, соответственно, противоречат требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Довод заявителей апелляционных жалоб относительно того, что Постановление № 279 и Приказ № 82 уже исследовались Управлением на предмет соответствия Закону о защите конкуренции при рассмотрении дела № 132-ФАС52-ФР-15,18-05-05-07, в решении по которому Управлением дана иная правовая оценка этим нормативным правовым актам, также признается несостоятельным, поскольку исходя из содержания названного решения и решения, являющегося предметом настоящего спора, в действиях Министерства признаны различные нарушения антимонопольного законодательства.
Суд апелляционной инстанции не усматривает повторного привлечения к ответственности Правительства и Министерства за аналогичные нарушения антимонопольного законодательства.
