СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 апреля 2012 года Дело N А45-24183/2011
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Журавлевой В.А.,
судей: Колупаевой Л.А., Усаниной Н.А.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Евдуновой А.Ю.
с использованием средств аудиозаписи
при участии: Слепнева Д.С., доверенность от 01.01.2012 г.; Воропаева В.И., доверенность от 08.02.2012 г.; Журиной Н.Ю., доверенность от 11.01.2012 г.
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу
открытого акционерного общества «Новосибирскавтодор»
на решение Арбитражного суда Новосибирской области
т 27.02.2012 по делу № А45-24183/2011 (судья А.В. Хорошилов)
по заявлению открытого акционерного общества «Новосибирскавтодор»
(ИНН 5405162714, ОГРН 1025402462689)
к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому Федеральному округу
об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,
УСТАНОВИЛ:
Открытое акционерное общество «Новосибирскавтодор» (далее - заявитель, ОАО «Новосибирскавтодор», Общество, апеллянт) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Департамент) о признании незаконным и отмене постановления от 02.12.2011 № АТЗВН-347/35 о привлечении к административной ответственности.
Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 27.02.2012 по делу № А45-24183/2011 Обществу в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО «Новосибирскавтодор» обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой ( с учетом дополнений к ней), в которой просит решение Арбитражного суда Новосибирской области отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.
В обоснование апелляционной жалобы приводит следующие доводы:
- о недоказанности события вменяемого правонарушения, поскольку Обществом осуществляется исключительно дорожная деятельность, связанная с освоением резервов грунта и месторождений каменных карьеров в необходимых для ремонта и строительства дорог объемах, в то время как Закон «О недрах» не предусматривает в составе видов недропользования дорожную деятельность, возможность получения лицензии лицом, осуществляющим строительство дорог, либо освоение резервов грунта для их отсыпки;
- документация об аукционах, по результатам которых заключаются контракты, сами государственные контракты не устанавливают обязанность Общества получать лицензию, а получение лицензии после заключения контракта невозможно;
- на основании статьи 19 Закона о недрах Общество не обязано оформлять лицензию, поскольку на него контрактом возложена обязанность оформить отвод на земельные участки, необходимые для освоения картеров; не оформив отвод, Общество совершило правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 7.1 КоАП РФ, по статье 7.3 действия Общества квалифицированы быть не могут.
- учитывая, что факт использования карьера возник в мае 2011 года, судом первой инстанции применена не подлежащая применению редакция Закона «О недрах» от 30.01.2012 (статья 2.3 Закона). Прежняя редакция закона предусматривала получение разрешения органа местного самоуправления (пункт 3 статьи 5 Закона), земельный участок под карьер выделен Обществу с разрешением на добычу общераспространенных полезных ископаемых на основании постановления № 20а от 23.05.2011. Обращаясь в компетентный на выдачу разрешений орган, Общество приняло все зависящие меры по соблюдению законодательства о недрах;
- порядок получения лицензии, пользования участками недр в связи с дорожной деятельностью законодательно не регулирован, в связи с чем, вина Общества в совещании правонарушения отсутствует.
Подробно доводы апеллянта изложены в апелляционной жалобе.
Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Новосибирской области подлежащим изменению по следующим основаниям.
Департамент в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании апелляционной инстанции стороны доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее поддержали.
Проверив материалы дела в порядке ст.268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав участников процесса, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения Арбитражного суда Новосибирской области от 27.02.2012 г.
Как следует из материалов дела, по результатам проведенной в отношении Общества плановой проверки соблюдения ОАО «Новосибирскавтодор» порядка пользования природными ресурсами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) и технических требований в области охраны окружающей среды и природопользования, установлены факты осуществления Обществом добычи грунтов (глины, суглинка), используемых для капитального ремонта дороги «29 км а/д «Н -3104» - Новый Кошкуль в Чистоозерном районе Новосибирской области и добычи грунтов (суглинка, супесей) ранее из карьеров расположенных около автомобильных дорог: «24 кв. а/д Н-2904 - ст. Кошкуль» в Чановском районе Новосибирской области, а/д 216 км. «К-01»- «Мироновка», «1 км. а/д «Н-0218» - «Соловьевка», «5 км. а/д «Н-0203» - «Казанка» (в 200 м. от ПК-22 данной а/д) в Баганском районе Новосибирской области;
Департаментом установлено, что в период проверки добыча грунтов (глины, суглинка) производилась в Чистоозерном районе Новосибирской области и в с. Троицкое в конце ул. Центральная. В Чановском и Баганском районах Новосибирской области на карьерах, используемых для ремонта автомобильных дорог «24 км., а/д Н -2904 - ст. Кошкуль», «1 км. а/д «Н-0218» - Соловь?вка, «5 км. а/д «Н-0203» - «Казанка» (в 200м. от ПК-22 данной а/д). ОАО «Новосибирскавтодор» выполнены работы по рекультивации земель после отработки. Карьер в Баганском районе Новосибирской области для ремонта автомобильной дороги «а/д 216 км. «К-01» - Мироновка» находится на консервации до начала работ по капитальному ремонту дороги, предположительно до мая 2012 года»; в чистоозерном районе в с. Троицкое в конце ул. Центральная для сосредоточенного резерва (карьера) занята площадь 8800 кв.м., частично на площади 4900 кв.м. проведены работы по рекультивации земель, на площади 3900 кв.м. осуществляется добыча грунтов (глины, суглинков), глубина разработки карьера составляет 1,5 м., объем изъятого грунта (глины, суглинка) составляет 4900 куб.м.
Поскольку на основании распоряжения администрации Новосибирской области «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Новосибирской области» от 12.09.2006 № 1, изъятые из карьеров грунты относятся к общераспространенным полезным ископаемым, Департамент на основании установленных фактов сделал вывод о том, что ОАО «Новосибирскавтодор» осуществляло в Чановском и Баганском районах Новосибирской области и осуществляет в с. Троицкое Чистоозерного района Новосибирской области деятельность по добыче грунта (пользование недрами) для строительства и ремонта автомобильных дорог без соответствующих разрешений - лицензий на право пользования недрами, что является нарушением законодательства о недропользовании.
21.11.2011 в отношении Общества составлен протокол № АТЗВН-347/35 об административном правонарушении по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.
02.12.2011 Департаментом вынесено постановление о привлечении ОАО «Новосибирскавтодор» к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 900 000 рублей.
Не согласившись с постановлением, ОАО «Новосибирскавтодор» обратилось в суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.
Отказывая в удовлетворении требований Общества, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в его действиях состава вменяемого правонарушения, соблюдения административным органом процедуры привлечения к административной ответственности.
Повторно рассматривая дело, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В силу части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В соответствии с частью 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пользование недрами без разрешения (лицензии) является административно наказуемым деянием, которое влечет наложение штрафа юридических лиц от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
Статьей 11 Закона от 21.02.1992 N 2395-1 определено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая в данном случае является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Согласно пункту 7 статьи 10.1 Закона о недрах одним из оснований для возникновения права пользования участками недр является решение уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта РФ о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Поскольку административным органом установлено, подтверждено материалами административного дела (акт проверки, протокол об административном правонарушении), и не оспаривается ОАО «Новосибирскавтодор», что Общество в отсутствие лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых осуществляло в Чановском и Баганском районах Новосибирской области и осуществляет в с. Троицкое Чистоозерного района Новосибирской области деятельность по добыче грунта (глины, суглинка), вывод Департамента и суда первой инстанции о наличии в действиях ОАО «Новосибирскавтодор» события административного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ, является верным.
Довод Общества о том, что ни законодательство о дорожной деятельности, ни конкурсная документация, ни заключенные государственные контракты не предусматривают обязанности получения лицензии, судом апелляционной инстанции не принимается, поскольку такая обязанность установлена специальным законодательством о недрах, наличие государственного контракта не освобождает Общество как лицо, непосредственно добывающее полезные ископаемые, от обязанности соблюдения требований законодательства о недрах.
Кроме того, пунктом 6.1.12 государственного контракта от 18.05.2011 на выполнение подрядных работ по капитальному ремонту автомобильных дорог и дорожных сооружений общего пользования Новосибирской области за подрядчиком (обществом) закреплена обязанность получать в установленном законодательством порядке за счет собственных средств разрешения на разработку карьеров своими силами, производить оформление временного отвода земель под грунтовые резервы и карьеры.
Ссылки апеллянта на положения статьи 19 Закона о недрах, в соответствии с которой, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также указание на отсутствие его вины в совершении правонарушения, поскольку градостроительным законодательством предусмотрено оформление прав на земельные участки за заказчиком, а не подрядчиком объекта, судом апелляционной инстанции не принимаются.
Наличие у заказчика прав на земельный участок под строительство дороги не препятствует оформлению земельного участка для разработки карьера, доказательств принятия мер по оформлению прав на такие участки Обществом не представлено.
В обоснование апелляционной жалобы Общество ссылается также на постановление от 23.05.2011 № 20а Администрации Троицкого Сельсовета Чистоозерного района Новосибирской области, которым Обществу разрешено осуществлять без применения взрывных работ добычу полезных ископаемых на глубине более пяти метров в карьере по адресу ПК 0+00 в сторону с. Троицкое 3 км МО Троицкий сельсовет.
Действительно, в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Закона о недрах в редакции, действовавшей в период совершения вменяемого правонарушения (до вступления в силу ФЗ от 30.11.2011 N 364-ФЗ), к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения.
Между тем, в силу пункта 3 статьи 6 Закона о недрах, к видам недропользования отнесены разведка и добыча недр, для осуществления которых, в силу требований статьи 11 Закона, требуется лицензия, регистрируемая и выдаваемая, согласно Закону о недрах в указанной редакции, уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 16 Закона о недрах).
В соответствии с Порядком выдачи разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых на территории Новосибирской области (утв. Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области № 535 от 28.12.2010), основанием для оформления лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых является решение Департамента о предоставлении по результатам аукциона или конкурса права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых.
Судом первой инстанции применительно к постановлению № 20а от 23.05.2011 и ссылкам Общества на статью 19 Закона о недрах также правомерно отмечено, что правоустанавливающим документом на земельный участок данный ненормативный акт не является.
Кроме того, Общество привлечено к ответственности за добычу полезных ископаемых не только в Чистоозерном районе Новосибирской области, но и в Чановском и Баганском районах Новосибирской области.
С учетом изложенного, принимая во внимание отсутствие в материалах дела доказательств отсутствия у Общества возможности принятия им всех зависящих от него мер по соблюдению законодательства о недрах при добыче ископаемых, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о наличии в действиях ОАО «Новосибирскавтодор» состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, соответствующими фактическим обстоятельствам дела.
В то же время, суд апелляционной инстанции полагает неправомерным назначение административным органом административного штрафа в размере 900 000 рублей, превышающем минимальный размер, установленный санкцией указанной статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (800 000 рублей).
Согласно части 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения.
Из содержания оспариваемого постановления следует, что отягчающие обстоятельства совершения административного правонарушения административным органом не установлены, данные о таких обстоятельствах в материалах дела отсутствуют.
Вместе с тем, наказание применено административным органом не в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 7.3 КоАП РФ (800 000 рублей), что им в порядке статьи 4.1 КоАП РФ не мотивировано ни в оспариваемом постановлении, ни в ходе рассмотрения дела в суде, в связи с чем, апелляционный суд приходит к выводу о том, что при назначении административного наказания административный орган не обосновал применение к Обществу более строгого административного наказания в виде административного штрафа в размере 900 000 рублей.
Апелляционный суд отмечает, что санкция в виде штрафа в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей установлена законодателем с учетом высокой степени общественной опасности, и при определении меры административной ответственности должны учитываться как положения КоАП РФ о том или ином виде наказания, так и фактические обстоятельства каждого конкретного дела, характер и степень общественной опасности конкретного правонарушения.
Учитывая альтернативный характер санкции части 1 статьи 7.3 КоАП РФ, принимая во внимание наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность (правонарушение совершено впервые (иного из материалов дела не следует, на обратное административный орган не ссылается), отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованном назначении административным органом наказания в размере, превышающем 800 000 рублей.
Нарушений требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления, влекущих его безусловную отмену, судом апелляционной инстанции не установлено.
При данных обстоятельствах обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит изменению соответственно изложенному.
