СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 05 мая 2012 года Дело N А71-9441/2011
Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2012 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 мая 2012 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,
судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,
при участии:
от заявителя - Правительство Удмуртской Республики (ОГРН 1021801149435, ИНН 1831072895): Лузянин П.Н., удостоверение, доверенность от 15.10.2010, Гуров Е.С., удостоверение, доверенность от 18.10.2011,
от заинтересованного лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485): представитель не явился, извещены надлежащим образом,
от третьих лиц -
Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики: Селюнина Л.В., паспорт, доверенность от 14.01.2011,
ОАО «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики»: представитель не явился, извещены надлежащим образом,
лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу
заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике
на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 февраля 2012 года
по делу № А71-9441/2011,
принятое судьей Кудрявцевым М.Н.,
по заявлению Правительства Удмуртской Республики
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике
третьи лица: Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики, ОАО «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики»
о признании недействительными решения и предписания,
установил:
Правительство Удмуртской Республики (далее - заявитель, Правительство УР) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, УФАС по УР) о признании недействительными решения и предписания по делу №ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 февраля 2012 года (резолютивная часть объявлена 20 января 2012 года) заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике обратилось с апелляционной жалобой, по указанным в ней мотивам просит отменить решение суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, и отказать в удовлетворении заявленных требований.
Доводы апелляционной жалобы сводятся к ошибочности вывода суда о вынесении антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания за пределами трехлетнего срока для вынесения решения о признании нарушения антимонопольного законодательства, поскольку принятые (изданные) оспариваемые нормативные акты являются действующими, нарушения носят длящийся характер. В силу норм федерального законодательства ОАО «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» (далее - ОАО «ИКУР») не могло быть наделено функциями и правами органа государственной власти, обществу предоставлены преимущественные условия деятельности при осуществлении отдельных операций со средствами бюджета Удмуртской Республики.
Управление ФАС по УР о времени и месте слушания дела извещено надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направило, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
Правительство Удмуртской Республики представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым поддерживает выводы суда относительно пропуска срока для вынесения решения о признании нарушения антимонопольного законодательства. Относительно выводов суда о нарушении Правительством УР антимонопольного законодательства не согласны, поскольку ОАО «ИКУР» не наделялось правом распоряжения средствами бюджета Удмуртской Республики, и обществу не предоставлялись преимущественные условия деятельности, которые могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Кроме того, полагают, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением ФАС по УР было допущено процессуальное нарушение, выразившееся в том, что в качестве ответчика Правительство УР к рассмотрению дела по ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» не привлекалось, также не были привлечены к участию в деле лица, продолжающие получать компенсации, права и интересы которых затрагиваются рассмотрением настоящего спора.
Представители Правительства УР поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве на апелляционную жалобу.
Третье лицо Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики представило письменный отзыв, согласно которому считает, что срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, исчисляемый с момента принятия (издания) нормативного правового акта, истек, кроме того, полагает, что на момент издания постановления от 03.10.2005 №137 часть 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» не действовала.
Заинтересованное лицо Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике и третье лицо ОАО «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
В судебном заседании объявлялся перерыв до 16 час. 00 мин. 02 мая 2012 года. После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, в отсутствие лиц, участвующих в деле.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, УФАС по УР 14.02.2011 приняло решение, признав Правительство УР нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия (издания) постановления Правительства УР от 03.10.2005 №137 «О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)» (далее - Постановление №137), действием которого открытое акционерное общество «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» (далее ИКУР) наделено функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам, а также нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия (издания) постановления Правительства УР от 09.04.2007 №52 «О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики», действием которого открытому акционерному обществу «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» предоставлены преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики (л.д.16-20 том 1).
На основании данного решения Управлением ФАС по Удмуртской Республике 14.02.2011 в адрес Правительства Удмуртской Республики вынесено предписание, в соответствии с которым предложено в срок до 01.06.2011 отменить либо изменить вышеуказанные нормативные правовые акты (л.д.21-22 том 1).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Правительство УР обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Признавая оспариваемые ненормативные правовые акты недействительными, суд первой инстанции признал доказанным наделение ОАО «ИКУР» функциями и правами органа государственной власти Удмуртской Республики, создание обществу преимущественных условий деятельности при осуществлении отдельных операций со средствами бюджета Удмуртской Республики, поскольку иные потенциальные участники (хозяйствующие субъекты) устранены с указанного рынка финансовых услуг, при этом признал вынесение решения антимонопольного органа за пределами трехлетнего срока со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства по принятию постановления Правительства УР №52 от 09.04.2007, и незаконное распространение Федерального закона №135-ФЗ на правоотношения, возникшие в результате принятия (издания) постановления от 03.10.2005 №137.
Выводы суда первой инстанции суд апелляционной инстанции признает обоснованными в части и находит обжалуемое решение суда подлежащим изменению.
При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания послужило принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 03.10.2005 №137 «О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)» и постановления от 09.04.2007 №52 «О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики».
Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 03.10.2005 №137 «О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)» утверждено Положение о компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам), открытое акционерное общество «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» уполномочено на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) (л.д.40-43 том 2).
Принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 03.10.2005 №137 расценено антимонопольным органом как нарушение ч.3 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ, выразившееся в наделении ОАО «ИКУР» функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам.
Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 09.04.2007 №52 «О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики» утверждено Положение о жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики, определяющее порядок предоставления организацией, уполномоченной Правительством Удмуртской Республики в соответствии с законодательством на осуществление деятельности по выдаче жилищных займов (далее - Организация), через учреждения Сберегательного банка Российской Федерации, расположенные на территории Удмуртской Республики (далее - учреждения Сбербанка), жилищных займов гражданам из числа категорий, указанных в перечне категорий работающих граждан, имеющих право на получение за счет средств бюджета Удмуртской Республики жилищных займов, согласно приложению к настоящему Положению (далее - перечень), а также порядок планирования средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление жилищных займов и контроля за их целевым использованием (л.д.142-149 том 1).
Принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 09.04.2007 №52 расценено антимонопольным органом как нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ, выразившееся в предоставлении открытому акционерному обществу «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики.
Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
В соответствии со ст.198 и ст.200 АПК РФ оспариваемый ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, принявший акт.
Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 22 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу пункта 1 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.
Таким образом, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа по результатам рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства №ТГ 08-02/2010-75 вынесено уполномоченным лицом.
При этом следует отметить, что рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Правительства Удмуртской Республики произведено с соблюдением процессуальных требований, без нарушений прав и законных интересов лица, в отношении которого было возбуждено дело.
Как правильно указал заявитель, антимонопольным органом в отношении Правительства Удмуртской Республики было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», о чем было вынесено определение, по признакам нарушения по части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» определение не выносилось.
Однако доводы заявителя, основанные на данных обстоятельствах, о допущении антимонопольным органом процессуального нарушения, влекущим признание недействительными оспариваемое решение и предписание, подлежат отклонению.
В соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС РФ от 25.12.2007 №447 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.01.2008 №11067), лицами, участвующими в деле, являются: заявитель, ответчик по делу, заинтересованные лица (пункт 3.36).
В силу пункта 3.36.2 Административного регламента ответчиком по делу является лицо, в отношении которого подано заявление, материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Лицо признается ответчиком по делу с момента возбуждения дела, в ходе рассмотрения дела, если комиссией будет установлено, что в действиях (бездействии) лица, не являющегося ответчиком по делу, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. О привлечении такого лица в качестве ответчика по делу комиссия выносит определение.
Из материалов дела следует, что дело №ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства Министерством строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики.
В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что в действиях Правительства Удмуртской Республики также усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Правительство Удмуртской Республики определением от 07.10.2010 было привлечено к рассмотрению дела №ТГ 08-02/2010-75 в качестве ответчика (л.д.63-66 том 2).
Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, явились передача исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту. Для полного выяснения обстоятельств в соответствии с предоставленными полномочиями антимонопольным органом истребовались от лиц, участвующих в деле, документы, рассмотрение дела откладывалось, Правительству Удмуртской Республики был придан процессуальный статус ответчика. Таким образом, установление в действиях Правительства Удмуртской Республики нарушений антимонопольного законодательства, квалифицируемых антимонопольным органом по части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», по обстоятельствам передачи исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту, а также определения порядка предоставления данным хозяйствующим субъектом жилищных займов гражданам льготной категории за счет средств бюджета, не нарушают процессуальных прав данного ответчика, который мог и фактически реализовал гарантированное право на защиту, предоставив возражения, касающиеся вышеуказанных обстоятельств.
