АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 14 июня 2012 года Дело N А05-3338/2012
Резолютивная часть решения объявлена 07 июня 2012 года.
Решение в полном объёме изготовлено 14 июня 2012 года.
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Звездиной Л.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем Земской М.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Архангельского отделения Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (ОГРН 1037739877295; место нахождения: 163051, г.Архангельск, пл.60-летия Октября, дом 4) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; место нахождения: 163000, г.Архангельск, пр.Троицкий, дом 60) о признании незаконным и отмене постановления, при участии в заседании представителей:
от заявителя - Мишукова Е.А. (доверенность от 29.03.2012),
от ответчика - Васильева М. В. (доверенность от 10.01.2012),
установил:
открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Архангельского отделения Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Ространснадзор, управление) о признании незаконным и отмене постановления №07-53-02/68 от 12.03.2012 о назначении административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что в оспариваемом постановлении отсутствуют сведения, относящиеся к событию административного правонарушения, не приведено оснований того, в чем заключается вина общества. Кроме этого, заявитель указывал на то, что протокол об административном правонарушении в адрес юридического лица не направлялся. Более того, юридическое лицо, находящееся в г.Москве, о времени и месте составления протокола было уведомлено 06 марта 2012г., поэтому у законного представителя общества не было возможности своевременно прибыть в г.Архангельск к 11 часам 07 марта 2012г. О времени и месте принятия оспариваемого постановления общество также было не извещено. Указанные процессуальные нарушения являются существенными. Помимо этого, Ространснадзором допущены нарушения процедуры проверки. Так, в акте проверки отсутствует отметка об участии должностного лица общества при проведении проверки, обществу не была предоставлена возможность в течение 15 дней с даты получения акта поверки представить свои возражения
Поводом к оспариванию постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного в отношении заявителя, послужили следующие обстоятельства.
На основании распоряжения №40-р от 20.01.2012 Ространснадзор назначил проведение плановой выездной проверки заявителя с целью контроля за деятельностью по обеспечению транспортной безопасности. Проверка была назначена в отношении железнодорожной станции Коноша-1 Архангельского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северной дирекции управления движением - филиала ОАО «РЖД». Данное распоряжение было направлено юридическому лицу вместе с уведомлением о поведении плановой выездной проверки от 23.01.2012 №07-31/72 и получено последним 31 января 2012г.
По результатам проверки ответчик составил акт проверки №07-46-02/89 от 05.03.2012, в котором зафиксированы следующие нарушения:
1. отсутствуют информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на объекте транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части их касающейся, включая запрещение совершения акта незаконного вмешательства в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройства и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий. Это является нарушением подпункта 5.14.4 пункта 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования);
2. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается. Это является нарушением подпункта 5.25.1 Требований;
3. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, проход в которые осуществляется чрез контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ. Это является нарушением подпункта 5.25.2 Требований;
4. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения. Это является нарушением подпункта 5.25.3 Требований;
5. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности территории ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения. Это является нарушением подпункта 5.25.4 Требований;
6. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов ОТИ. Это является нарушением подпункта 5.25.5 Требований;
7. не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности ОТИ станции Коноша-1. Это является нарушением пункта 5.8 Требований, а также пунктов 1 и 2 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности».
Акт проверки вместе с извещением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении был направлен посредством факсимильной связи в адрес ОАО «РЖД», а 06.03.2012 - в адрес Северной дирекции управления движением.
Заместитель начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Ространснадзора в присутствии представителя заявителя Карпова А.В. по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении вынес постановление № 07-53-02/68 от 12 марта 2012 года о назначении административного наказания. Указанным постановлением заявитель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в виде наложения штрафа в размере 30 000 рублей.
Общество посчитало незаконным постановление управления и обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.
Исследовав и оценив доводы и доказательства, представленные сторонами, суд считает, что заявленное требование подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Объектом данного административного правонарушения является обеспечение безопасности на транспорте.
Объективной стороной названного административного правонарушения является невыполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Федеральным законом от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон №16-ФЗ), определяющим основы транспортной безопасности, закреплены следующие понятия:
- обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства,
- транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства,
- объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование,
- субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Целями обеспечения транспортной безопасности в силу положений статьи 2 Закона №16-ФЗ являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Статьей 4 Закона №16-ФЗ предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В ходе проверки ответчик установил, что обществом не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности ОТИ станции Коноша-1 (пункт 7 оспариваемого постановления). Это является нарушением пункта 5.8 Требований, а также пунктов 1 и 2 статьи 9 Закона №16-ФЗ.
Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.
В соответствии со статьей 5 Закона № 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 №87. В соответствии с указанным Порядком результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.
Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией общества как субъекта транспортной инфраструктуры.
В соответствии со статьей 9 Закона № 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.
Из указанных норм следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки обществом плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.
Следовательно, общество неправомерно привлечено к административной ответственности за указанное нарушение.
Кроме этого, этого общество привлечено к ответственности за нарушение пунктов 5.14.4, 5.2.5.1, 5.25.2 - 5.25.5 Требований.
Согласно пункту 5.14.4 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или транспортных средств (далее - ТС), а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение совершения акта незаконного вмешательства в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.
Пунктом 5.25.1 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается.
Пунктом 5.25.2 Требований предписано, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты).
Пунктом 5.25.3 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.
Пунктом 5.25.4 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.
Пунктом 5.25.5 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ.
Ответчиком в ходе проверки установлено, что все перечисленные выше требования обществом не выполнены.
Общество ссылалось на то, что все эти действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости. Кроме этого, ОТИ формируется только после оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.
Согласно пункту 2 Приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" (далее - Приказ №87) оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства (далее - оценка уязвимости) проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Пунктами 3.1-3.4. Приказа № 87 установлено, что в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:
- изучение технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования). Результатом является описание технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства;
- изучение системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве мер по защите от актов незаконного вмешательства. Результатом является описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- изучение способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства с использованием совокупности сведений о численности, оснащенности, подготовленности, осведомленности, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении акта незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства (далее - модель нарушителя). Результатом является описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства применительно к модели нарушителя.
- определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства. Результатом является описание дополнительных мер, которые необходимо принять субъекту транспортной инфраструктуры на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности.
Согласно пункту 6 Приказа № 87 результаты проведенной оценки уязвимости оформляются специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.
Кроме этого, Приказом Росжелдора от 25.10.2011 N 515 утверждены Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Рекомендации), из содержания которых вытекает, что установление конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности также отнесено к работам, которые проводятся в процессе оценки уязвимости. Так, пунктом 4 Рекомендаций установлен рекомендуемый перечень работ при проведении оценки уязвимости, в указанном перечне содержится такой вид работ как определение границ зон безопасности. Кроме этого, в приложении № 6 к Рекомендациям содержатся такие пункты как предложения по конфигурации зон транспортной безопасности (перевозочный и технологический сектор), предложения по конфигурации зон свободного доступа и т.д.
