ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 декабря 2010 года Дело N А75-6012/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2010 года
Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2010 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,
судей Киричёк Ю.Н., Рыжикова О.Ю.,
при ведении протокола судебного заседания: секретарем судебного заседания
Леоновой Г.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП - 9140/2010) Департамента здравоохранения Ханты - Мансийского автономного округа - Югры на решение Арбитражного суда Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 13.09.2010 по делу № А75 - 6012/2010 (судья Загоруйко Н.Б.), принятое по заявлению Департамента здравоохранения Ханты - Мансийского автономного округа - Югры
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре
об обжаловании ненормативного правового акта,
при участии в судебном заседании представителей:
от Департамента здравоохранения Ханты - Мансийского автономного округа - Югры - Кондаков Ю.Ю. (паспорт, доверенность № 5 от 20.10.210 сроком действия до 01.07.20110);
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;
установил:
Департамент здравоохранения Ханты - Мансийского автономного округа - Югры (далее - Департамент здравоохранения ХМАО - Югры, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре (далее - УФАС по ХМАО - Югре, антимонопольный орган) от 29.04.2010 № 02 - 02 - 78/2010 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного предписания № 30 от 29.04.2010.
Решением от 13.09.2010 по делу № А75 - 6012/2010 Арбитражный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры отказал в удовлетворении заявленного Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры требования.
При принятии обжалуемого решения арбитражный суд исходил из того, что правовые основания для удовлетворения заявленных Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры требований отсутствуют, поскольку материалами дела подтверждается факт совершения Департаментом нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», в части установления для приобретателей консалтинговых услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.
В апелляционной жалобе Департамент здравоохранения ХМАО - Югры просит решение арбитражного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Департаментом требований, ссылаясь на неполное исследование судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для данного дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Департамент здравоохранения ХМАО - Югры указывает на то, что письмо Департамента от 08.02.2010 № 886 не является обязательным для исполнения, а содержащееся в нём предложение об участии в семинаре - тренинге носит информационно - рекомендательный характер.
По утверждению подателя жалобы, Департамент в силу Положения о Департаменте (в редакции от 19.01.2010) не обладает контрольными функциями по отношению к органам управления здравоохранением муниципальных образований и муниципальных медицинских учреждений автономного округа, в связи с чем не вправе давать им какие - либо обязательные для исполнения указания, в том числе и указание об участии в семинаре.
По мнению подателя апелляционной жалобы, действия Департамента можно было бы оценить как ограничивающие конкуренцию лишь в случае, если бы в результате этих действий органы управления здравоохранением муниципальных образований автономного округа, государственные и муниципальные учреждения здравоохранения утратили бы возможность самостоятельного выбора организаций, оказывающих консалтинговые услуги по вопросам создания системы менеджмента качества.
Податель жалобы указывает на то, что в семинаре - тренинге приняли участие представители государственных и муниципальных учреждений здравоохранения менее 1/3 от их общего числа.
Департамент также отмечает, что из представленных в материалы дела копий договоров в количестве 6 штук на оказание консалтинговых услуг по вопросам создания и реализации системы менеджмента качества видно, что данные договора заключены государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения автономного округа после проведения семинара не с ООО «Фирма Консал+», а с иными, зарегистрированными в различных городах организациями, оказывающими аналогичные услуги.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Департамента поддержал требования, заявленные в апелляционной жалобе.
От УФАС по ХМАО - Югре в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу. Антимонопольный орган считает, что апелляционная жалоба Департамента здравоохранения ХМАО - Югры не обоснованна, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельства дела, установленным в ходе судебного разбирательства, и имеющимся в деле доказательствам, каких - либо нарушений, неправильного применения норм права судом не допущено, в связи с чем просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Антимонопольный орган, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, ходатайств об отложении слушания по делу не заявил, в связи с чем суд апелляционной инстанции полагает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие представителя УФАС по ХМАО - Югре.
Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, выслушав представителя Департамента здравоохранения ХМАО - Югры, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
В отношении Департамента здравоохранения ХМАО - Югры по признакам нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» УФАС по ХМАО - Югре возбуждено дело № 02 - 02 - 78/2010.
Основанием для возбуждения дела послужили поступившие из Прокуратуры ХМАО - Югра в адрес УФАС по ХМАО - Югре материалы о признаках нарушения антимонопольного законодательства (анонимная жалоба на действия Департамента).
Решением УФАС по ХМАО - Югре от 29.04.2010 по делу № 02 - 02 - 78/2010 действия Департамента здравоохранения ХМАО - Югры признаны нарушающими пункт 5 часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», в части установления для приобретателей консалтинговых услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.
На основании решения от 29.04.2010 по делу № 02 - 02 - 78/2010 Департаменту здравоохранения ХМАО - Югры выдано обязательное для исполнения предписание № 30 от 29.04.2010 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно:
- прекратить нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», выразившиеся в установлении для приобретателей товара ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
- в срок до 11.06.2010 разработать мероприятия (инструкция, регламент, положение, приказ, методику и т.п.), направленные на установление порядка взаимодействия с организациями, оказывающими консалтинговые услуги с наличием условий обеспечения конкуренции на товарном рынке консалтинговых услуг, в том числе условий о недопущении установления для приобретателей консалтинговых услуг (руководителей органов управления здравоохранением муниципальных образований и главных врачей государственных и муниципальных лечебно - профилактических учреждений) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.
Посчитав, что решение от 29.04.2010 по делу № 02 - 02 - 78/2010 и предписание от 29.04.2010 № 30 являются незаконными, Департамент здравоохранения ХМАО - Югры обратилось в Арбитражный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры с соответствующим заявлением.
13.09.2010 Арбитражным судом Ханты - Мансийского автономного округа - Югры принято обжалуемое решение об отказе в удовлетворении заявленных Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры требований.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.
Согласно части 1, пункту 2 части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган в случае нарушения антимонопольного законодательства в пределах своих полномочий по заявлению юридического или физического лица возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства.
В силу частей 2, 4 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение и на его основании выдает нарушителю предписание.
При рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции суд пришел к выводу о наличии оснований для вынесения УФАС по ХМАО - Югре оспариваемых решения и предписания ввиду нарушения Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции».
Указанный вывод арбитражного суда первой инстанции соответствует фактическим обстоятельствам дела и объему представленных лицами, участвующими в деле, доказательств.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товара ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5 часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции»).
По смыслу статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом.
Постановлением Правительства автономного округа от 06.05.2008г. № 97 - п утверждено Положение о Департаменте здравоохранения ХМАО - Югры.
Согласно пункту 2.4 Положения, одна из основных задач Департамента - осуществление общего руководства и контроля над организацией оказания медицинской помощи населению, рациональным использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов; определение приоритетных направлений развития здравоохранения в ХМАО - Югре и контроль за реализацией.
Пунктом 2.6 Положения на Департамент возлагается координация деятельности органов исполнительной власти автономного округа, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, иных хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан.
Исходя из изложенного, Департамент здравоохранения ХМАО - Югры координирует, осуществляет общее руководство и контроль над органами управления здравоохранением муниципальных образований и муниципальным медицинским учреждениям автономного округа.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что Департамент здравоохранения ХМАО - Югры на официальном сайте разместил письмо от 08.02.2010 № 886, подписанное заместителем директора Департамента Копыловым В.В., из содержания которого следует, что руководителям органов управления здравоохранения муниципальных образований и главным врачам государственных и муниципальных учреждений здравоохранения рекомендуется принять участие в семинаре - тренинге, посвященном системе менеджмента качества ГОСТ Р ИСО 9001 - 2008, который проводится обществом с ограниченной ответственностью «Фирма КОНСАЛ+» (далее - ООО «Фирма КОНСАЛ+»), при поддержке Департамента здравоохранения ХМАО - Югры (л.д. 17).
Как видно из материалов дела, ряд государственных и муниципальных учреждений здравоохранения автономного округа: Нижневартовский и Советский психоневрологические диспансеры, Белоярская и Березовская центральные районные больницы, Березовский противотуберкулезный диспансер, Сургутский клинический перинатальный центр, Ханты - Мансийское Бюро судебно - медицинской экспертизы, Ханты - Мансийский и Сургутский клинические психоневрологические диспансеры, Югорская центральная городская больница, Урайский специализированный «Дом ребёнка» в настоящее время проводят работы по подготовке к сертификации и продолжают работать по улучшению сертифицированной системы менеджмента качества с ООО «Фирма КОНСАЛ+» и Органом по сертификации Систем качества «Академия - Серт» г. Москва.
ООО Фирма «КОНСАЛ+» направила в адрес Департамента здравоохранения ХМАО - Югры коммерческое предложение по проведению оценочного аудита существующей системы менеджмента качества Департамента здравоохранения ХМАО - Югры на соответствие требованиям ГОСТ Р ИСО 9001 и составление отчёта по результатам оценочного аудита, а также по проведению семинара - тренинга по теме: «Введение в менеджмент качества. Создание системы менеджмента качества в соответствие с требованиями международного стандарта ИСО 9001».
На рынке консалтинговых услуг по разработке систем менеджмента качества и услуг по проведению соответствующих семинаров в Югре осуществляют деятельность около 25 хозяйствующих субъектов, в том числе ООО «Центр стандартизации менеджмента и сертификации» г. Тюмень, ООО «Тюменский некоммерческий фонд сертификации», ООО « РАСТАМ - Оценка » г. Тюмень, ЗАО «СЖС Восток Лимитед» г. Санкт - Петербург.
Вместе с тем, Департамент здравоохранения ХМАО - Югры по результатам рассмотрения указанного коммерческого предложения, без учёта наличия иных хозяйствующих субъектов на данном рынке и их предложения, заключил договор № 76/10/89 от 26.01.2010 на оказание услуг по проведению оценочного аудита существующей системы менеджмента качества Департамента здравоохранения ХМАО - Югры на соответствие требованиям ГОСТ Р ИСО 9001 и составление отчёта по результатам оценочного аудита, и договор № 77/10/90 от 27.01.2010 на проведение семинара - тренинга по теме: «Введение в менеджмент качества. Создание системы менеджмента качества в соответствие с требованиями международного стандарта ИСО 9001» с ООО «Фирма КОНСАЛ+».
Системный анализ смысла и содержания указанного письма указывает на то, что Департамент здравоохранения ХМАО - Югры рекомендовал органам управления здравоохранением муниципальных образований и главным врачам государственных и муниципальных лечебно - профилактических учреждений ООО «Фирма КОНСАЛ+» как организацию, оказывающую консалтинговые услуги, тем самым ограничив потребителям данных услуг выбор хозяйствующих субъектов, которые осуществляют деятельность на товарном рынке консалтинговых услуг.
Имеющиеся материалы дела свидетельствуют о том, что Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры предоставлено помещение ООО «Фирма КОНСАЛ+» для проведения семинара - тренинга, посвященного системе менеджмента качества ГОСТ Р ИСО 9001 - 2008.
На семинаре - тренинге присутствовали более 40 медицинских учреждений здравоохранения Ханты - Мансийского автономного округа - Югры.
Результатом исполнения руководителями органов управления здравоохранения муниципальных образований и главными врачам государственных и муниципальных учреждений здравоохранения рекомендации Департамента здравоохранения ХМАО - Югры об участии в семинаре - тренинге, посвященного системе менеджмента качества ГОСТ Р ИСО 9001 - 2008, явилось заключение договоров между ООО «Фирма КОНСАЛ+» и руководителями органов управления здравоохранения муниципальных образований и главными врачам государственных и муниципальных учреждений:
- договор № 92 - с/66 от 12.02.2010 с Бюджетным учреждением ХМАО - Югры «Центр профилактики патологии»,
- договор № 106 - с от 19.02.2010 с МУ ХМАО - Югры «Центральная городская больница г. Югорск»,
- договор № 113 - е от 25.02.2010 с МУ «Нижневартовский кожно - венерологический диспансер»,
- договор № 97 - е от 15.02.2010 с МУ «Клинический врачебно - физкультурный диспансер», договор № 104 от 04.03.2010 с МУ «Смотровая поликлиника»,
- договор № 110 от 05.04.2010 МУ «Смотровая поликлиника», договор № 106 от 04.03.2010 с МУ «Стоматологическая поликлиника».
Учитывая приведенные обстоятельства, вывод суда первой инстанции о том, что факт сложившихся партнёрских отношений между Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры и ООО «Фирма КОНСАЛ+» с 26.01.2010, то есть до опубликования Департаментом письма от 08.02.2010 № 866, подтвержденным, является обоснованным.
Доводы подателя жалобы о том, что письмо Департамента от 08.02.2010 № 886 не является обязательным для исполнения, а содержащееся в нём предложение об участии в семинаре - тренинге носит информационно - рекомендательный характер, с учетом изложенных обстоятельств, нельзя признать состоятельными, так как они опровергаются фактическими материалами дела.
Как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, основная функция статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» носит охранительный характер и направлена на предупреждение, пресечение, недопущение вмешательства субъектов правонарушений, указанных в данных статьях, в том числе, путем заключения соглашений и совершения согласованных действий с субъектом (ами) предпринимательской деятельности, в деятельность хозяйствующего (их) субъекта (ов).
При этом, для выполнения данной функции требуется своевременное и оперативное реагирование ФАС России в целях незамедлительного устранения или предупреждения последствий совершённого правонарушения, что позволит предотвратить негативное влияние на конкуренцию и способствовать развитию как субъектов предпринимательской деятельности, чьи законные права и интересы нарушены или могут быть нарушены, так и самих рынков, на которых данные субъекты ведут хозяйственную деятельность.
В результате правонарушения отдельный хозяйствующий субъект - ООО «Фирма КОНСАЛ+» или категория хозяйствующих субъектов ставятся как правило, органом государственной власти или органом местного самоуправления - Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры в более выгодные условия ведения хозяйственной деятельности по отношению к другому хозяйствующему субъекту - участнику рынка.
В силу изложенного, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Департаментом здравоохранения ХМАО - Югры нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в установлении для приобретателей товара ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
