ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 02 февраля 2012 года Дело N А06-5021/2011
Резолютивная часть постановления объявлена «26» января 2012 года. Полный текст постановления изготовлен «02» февраля 2012 года. Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Борисовой Т.С., судей Акимовой М.А., Александровой Л.Б., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кутилиной Н.А.,
при участии в судебном заседании представителя государственного унитарного предприятия «Волгоградское областное предприятие «Вокзал-Авто» Ковина В.А., действующего по доверенности от 01.12.2010, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области Нургалиева Т.Э., действующего по доверенности N 7 от 13.01.2012, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (г. Астрахань)
на решение Арбитражного суда Астраханской области от 27 сентября 2011 года по делу N А06-5021/2011 (судья Мирекина Е.И.)
по заявлению государственного унитарного предприятия «Волгоградское областное предприятие «Вокзал-Авто» (г. Волгоград)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (г. Астрахань), третьи лица: муниципальное предприятие «Ахтубинское автотранспортное предприятие» (Астраханская область, г. Ахтубинск), общество с ограниченной ответственностью «Трансфер» (Астраханская область, г. Ахтубинск)
о признании незаконным решения от 04.05.2011 по делу N 08-К-03-11 о нарушении антимонопольного законодательства,
УСТАНОВИЛ:
Государственное унитарное предприятие «Волгоградское областное предприятие «Вокзал-Авто» (далее - ГУП «ВОП «Вокзал-Авто», предприятие, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее - УФАС по Астраханской области, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 04.05.2011 по делу N 08-К-03-11 о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенного в отношении предприятия по факту нарушения части 2 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Решением Астраханской области от 27 сентября 2011 года заявление ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» удовлетворено.
УФАС по Астраханской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления Управления. Податель жалобы настаивает на том, что у УФАС по Астраханской области не имелось оснований для передачи в ФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства для решения вопроса о получении полномочий на рассмотрения данного дела, поскольку нарушение антимонопольного законодательства совершено только на территории Астраханской области. Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого решения незаконным.
ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором указанное лицо возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители УФАС по Астраханской области и ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» поддержали правовые позиции, изложенные соответственно в апелляционной жалобе и отзыве на неё, дали аналогичные пояснения.
Муниципальное предприятие «Ахтубинское автотранспортное предприятие», общество с ограниченной ответственностью «Трансфер» письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.
В судебное заседание представители муниципального предприятия «Ахтубинское автотранспортное предприятие», общества с ограниченной ответственностью «Трансфер» не явились. О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается наличием в материалах дела уведомлений N 96001 8, N 96000 1 о вручении почтовой корреспонденции адресатам.
Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 22.12.2011. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание.
Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении указанных лиц о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие участвующих в деле лиц, не обеспечивших явку представителей в судебное заседание.
Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Выслушав представителей УФАС по Астраханской области и ГУП «ВОП «Вокзал-Авто», изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, 01.11.2010 в УФАС по Астраханской области поступило заявление ООО «Трансфер», из которого следовало, что Общество обслуживает аналогичный с МП «Ахтубинское АТП» автобусный маршрут «Ахтубинск-Волгоград» по перевозке пассажиров автомобильным транспортом согласно расписанию движения автобусов, указанных в приложении к договорам с организациями, оказывающими услуги автовокзалов (пассажирских автостанций) - Государственное предприятие Астраханской области «ПАТП N 3» (далее - ГП АО «ПАТП N 3») и ГУП «ВОП «Вокзал-Авто».
Однако МП «Ахтубинское АТП» осуществляет перевозку пассажиров на данном маршруте по расписанию движения автобусов, не согласованному с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Астраханской и Волгоградской областей), по территории которых проходит указанный маршрут, а ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» и ГП АО «ПАТП N 3» осуществляют реализацию билетов на автобусы МП «Ахтубинское АТП», следующие по данному расписанию.
Данные действия перевозчика и автовокзалов заявитель считает ограничивающими конкуренцию на рынке перевозок пассажиров на маршруте «Ахтубинск-Волгоград».
УФАС по Астраханской области по данному факту возбуждено дело N 08-К-03-11 по признакам нарушения требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении ГУП «ВОП «Вокзал-Авто», МП «Ахтубинское АТП» и ГП АО «ПАТП N 3».
04.05.2011 по результатам рассмотрения данного дела УФАС по Астраханской области принято решение о признании действий ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» и МП «Ахтубинское АТП», выразившихся в заключении соглашения об организации пассажирских перевозок по маршруту «Ахтубинск-Волгоград» по расписанию, не предусмотренному утвержденным в установленном порядке для МП «Ахтубинское АТП» паспортом маршрута N 516, ограничивающего конкуренцию на рынке пассажирских перевозок на автомобильном транспорте по названному маршруту, и действий ГП АО «ПАТП N 3» и МП «Ахтубинское АТП», выразившихся в заключении соглашения, ограничивающего конкуренцию на рынке пассажирских перевозок на автомобильном транспорте по маршруту «Ахтубинск-Волгоград», нарушающими часть 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» не согласилось с решением антимонопольного органа и обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявление предприятия, суд первой инстанции установил нарушение антимонопольным органом процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, совершенного на территории двух и более субъектов Российской Федерации, и сделал вывод о недоказанности факта заключения ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» соглашения с МП «Ахтубинское АТП» об организации пассажирских перевозок по маршруту «Ахтубинск-Волгоград», повлекшего ограничение конкуренции в данной сфере оказания услуг.
Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.
Согласно положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.
В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые их приняли.
Из оспариваемого решения УФАС России по Саратовской области следует, что основанием для его вынесения послужили выводы антимонопольного органа о заключении между МП «Ахтубинское АТП» и ГП Астраханской области «ПАТП N 3», между МП «Ахтубинское АТП» и ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» соглашений, ограничивающих конкуренцию на рынке пассажирских перевозок на автомобильном транспорте по маршруту «Ахтубинск-Волгоград». Это, по мнению антимонопольного органа, является нарушением части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели урегулированы Федеральным законом от 26.07.06 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).
В соответствии со статьей 22 Федерального закона N 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.
При реализации данной функции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 23 Федерального закона N 135-ФЗ).
Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным Приказом ФАС России от 15.12.2006 N 324, установлено, что территориальный орган ФАС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, Положением о Федеральной антимонопольной службе, названным Положением, правовыми актами ФАС России. Территориальный орган ФАС России осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
УФАС по Астраханской области осуществляет свою деятельность на территории Астраханской области.
Порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства регламентирован главой 9 Федерального закона N 135-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения.
Правила передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган утверждены Приказом Федеральной антимонопольной службы от 01.08.2007 N 244 (далее - Правила).
В пункте 1.4.3 Правил указано, что, если в ходе рассмотрения заявления, материалов или в ходе рассмотрения дела будет установлено, что нарушение антимонопольного законодательства совершено на территории деятельности двух и более территориальных органов, в этом случае заявление, материалы направляются соответствующими территориальными органами в Федеральную антимонопольную службу для решения вопроса о рассмотрении этого заявления, материалов дела.
Приказом ФАС России от 25.12.2007 N 447 утвержден прилагаемый административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - Административный регламент).
Пунктом 3.6. Административного регламента заявление, материалы, указывающие на то, что нарушение антимонопольного законодательства совершено на территории двух и более субъектов Российской Федерации, подаются:
- в соответствующий территориальный орган, если территория, на которой совершено нарушение, либо если место нахождения (жительства) лица, в отношении которого подается заявление, материалы, совпадает с территорией, на которой осуществляет свою деятельность территориальный орган;
- в ФАС России независимо от места совершения нарушения либо места нахождения (жительства) лица, в отношении которого подается заявление, материалы.
На основании пункта 3.10. Административного регламента территориальный орган в течение десяти дней со дня получения заявления, материалов, отвечающих условиям, указанным в пункте 3.6 Регламента, передает такое заявление, материалы, уведомив об этом заявителя, в ФАС России для решения вопроса о том, каким антимонопольным органом будет рассмотрено такое заявление, материалы.
ФАС России в случае необходимости может запросить у территориального органа заявление, материалы для своего рассмотрения.
Территориальный орган направляет в ФАС России это заявление, материалы с приложением всех имеющихся документов, свидетельствующих о фактах нарушения антимонопольного законодательства, как представленных с заявлением, материалами, так и собранных антимонопольным органом в процессе рассмотрения такого заявления, материалов.
Из оспариваемого решения УФАС по Астраханской области следует, что МП «Ахтубинское АТП» осуществляет перевозку пассажиров на автобусном маршруте «Ахтубинск-Волгоград» по расписанию движения автобусов, не согласованному с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Астраханской и Волгоградской областей), по территории которых проходит указанный маршрут, а ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» и ГП Астраханской области «ПАТП N 3» осуществляют реализацию билетов на автобусы МП «Ахтубинское АТП», следующие по данному расписанию.
ГУП ВОП «Вокзал-Авто» вменяется заключение с МП «Ахтубинское АТП» соглашения, ограничивающего конкуренцию на рынке пассажирских перевозок на автомобильном транспорте по маршруту «Ахтубинск-Волгоград».
Таким образом, заключение вменяемого соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство, его реализация путем осуществления пассажирских перевозок по маршруту «Ахтубинск-Волгоград» по расписанию, не предусмотренному утвержденным в установленном порядке для МП «Ахтубинское АТП» паспортом маршрута N 516, реализация ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» и ГП Астраханской области «ПАТП N 3» билетов на данный маршрут, совершается на территории двух субъектов - Астраханской и Волгоградской области.
Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у УФАС по Астраханской области оснований для передачи в ФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства для решения вопроса о получении полномочий на рассмотрения данного дела, поскольку нарушение антимонопольного законодательства совершено только на территории Астраханской области, исходя из изложенного несостоятельны и правомерно были отклонены судом первой инстанции.
Ссылка в апелляционной жалобе на заявление ООО «Трансфер» о нарушении антимонопольного законодательства, местом нахождения которого является Астраханская область, а также неустановление лиц, зарегистрированных на территории Волгоградской области, интересы которых были бы ущемлены действиями ГУП ВОП «Вокзал-Авто» либо ГП Астраханской области «ПАТП N 3», как на обстоятельства, подтверждающие правомерность рассмотрения данного антимонопольного дела УФАС по Астраханской области, подлежит отклонению.
На маршруте «Ахтубинск-Волгоград» перевозочную деятельность осуществляют следующие хозяйствующие субъекты: ООО «Трансфер», МП «Ахтубинское АТП», ГУП «Волгоградское областное пассажирское автотранспортное предприятие N 2», МУП «Волжская автомобильная колонна N 1732», индивидуальный предприниматель Кременова Н.А.(г. Волгоград).
Судами первой и апелляционной инстанций установлено и не опровергнуто УФАС по Астраханской области, что пассажирские перевозки осуществлялись по междугородному автобусному маршруту «Ахтубинск-Волгоград», действия по реализации билетов на данный маршрут производились автовокзалами г. Астрахани и г. Волгограда, в связи с чем утверждение антимонопольного органа о том, что совершение вменяемого нарушения ограничивается территорией Астраханской области, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.
То обстоятельство, что по результатам принятия оспариваемого решения антимонопольного органа ГУП «ВОП «Вокзал-Авто» признано нарушивши части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции» однозначно свидетельствует, что нарушение совершено, в том числе на территории Волгоградской области.
Доказательств обратного в материалах дела не имеется.
Представленное в суд апелляционной инстанции письмо ФАС России от 24.01.2012 в подтверждение полномочий УФАС по Астраханской области при принятии оспариваемого решения судом апелляционной инстанции не принимает, поскольку оно является ответом на обращение УФАС по Астраханской области, данным без изучения и исследования материалов дела об антимонопольном правонарушении. Административный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации не предусматривает последующего одобрения ФАС России действий территориальных органов по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства.
При таких обстоятельствах УФАС по Астраханской области не доказало наличие полномочий на рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ГУП ВОП «Вокзал-Авто».
Вывод суда первой инстанции о нарушении процедуры рассмотрения дела N 08-К-03-11 об антимонопольном правонарушении по признакам нарушения требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении ГУП «ВОП «Вокзал-Авто», МП «Ахтубинское АТП» и ГП АО «ПАТП N 3» является правильным, соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права.
Несоблюдение требований части 1 статьи 39 Федерального закона N 135-ФЗ, пунктов 1.4.3 Правил, пункта 3.10 Административного регламента влечет рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства с нарушением установленного порядка, решение по результатам такого рассмотрения считается принятым в отсутствие надлежащих полномочий.
Допущенные антимонопольным органом нарушения являются безусловным основанием для признания оспариваемого решения незаконным вне зависимости от наличия либо отсутствия события и состава вменяемого антимонопольного правонарушения.
Иных доводов о несогласии с решением суда первой инстанции апелляционная жалоба УФАС по Астраханской области не содержит.
Суд апелляционной инстанции не находит оснований для правовой оценки выводов УФАС по Астраханской области, положенных в основу оспариваемого решения, поскольку они сделаны в отсутствие у данного территориального антимонопольного органа надлежащих полномочий на его принятие. Суд первой инстанции преждевременно дал оценку обстоятельствам и выводам, сделанным в решении УФАС по Астраханской области, поскольку данный ненормативный акт принят неправомочным составом комиссии.
