АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ
РЕШЕНИЕ
от 05 апреля 2013 года Дело N А40-835/2013
Резолютивная часть решения объявлена 04 апреля 2013 г.
Полный текст решения изготовлен 05 апреля 2013 г.
Арбитражный суд в составе:
Председательствующего Махлаева Т.И.
судьей: единолично
протокол ведет секретарь судебного заседания Копотилова О.В.
рассмотрел в заседании суда заявление ГУП г. Москвы Дирекции единого заказчика района Коптево Северного административного округа
к ответчику: УФАС России по г. Москве
третье лицо: Префектура САО г. Москвы
о признании незаконным и отмене постановления по делу № 4-14.32-738/77-12 от 20.11.2012
в судебном заседании приняли участие:
от заявителя - Рубцова Е.В., паспорт, дов. № 192/01 от 30.09.2012
от ответчика - не явился, извещен
от третьего лица - Гуреева Е.Д., паспорт, дов. № 6-7-1702/1 от 09.08.2011
УСТАНОВИЛ:
Государственное унитарное предприятие города Москвы Дирекция единого заказчика района Коптево Северного административного округа в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г.Москве о признании незаконным и об отмене постановления от 20.11.2012г. по делу № 4-14.32-738/77-12 о привлечении к административной ответственности Государственного унитарного предприятия города Москвы Дирекция единого заказчика Коптево Северного административного округа по ч.1 ст. 14.32 КоАП РФ.
В обоснование заявленных требований ГУП г. Москвы «ДЭЗ» района Коптево Северного административного округа ссылается на отсутствие в действиях Предприятия вины во вменяемом ему административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.1 ст. 14.32 КоАП РФ.
Заявитель также указывает на то, что сумма штрафных санкций, установленная оспариваемым постановлением, необоснованно завышена.
Представитель ответчика, извещенный надлежащим образом о дате, месте, времени проведения судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.
В отзыве на заявление (л.д. 33-41 т. 1) ответчик по заявлению возражает, ссылаясь на законность, обоснованность оспариваемого постановления, подтверждение факта совершения ГУП г. Москвы «ДЭЗ» района Коптево Северного административного округа правонарушения материалами административного дела, соблюдение порядка и срока привлечения Предприятия к административной ответственности, определение санкции за вменяемое правонарушение в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Префектура САО г. Москвы по заявлению возражает.
Дело рассмотрено в отсутствие представителя ответчика, в соответствии со ст.ст. 123, 156 АПК РФ.
Выслушав представителей заявителя и 3-го лица, рассмотрев материалы дела, материалы административного дела, суд приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению в части изменения административного наказания, по следующим основаниям.
20 ноября 2012г. заместителем руководителя УФАС по Москве А.Н. Доровский было вынесено постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 4-14.32-738/77-12 о привлечении к административной ответственности ГУП ДЕЗ района Коптево Северного административного округа по ч.1 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в размере 911 770 руб. 88 коп.
Не согласившись с указанным постановлением заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд установил, что срок на обжалование, установленный ч. 2 ст. 208 АПК РФ и ч. 1 ст. 30.3 КРФоАП заявителем не пропущен.
В соответствии с п.п.1 и 5.3.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 331 «Об утверждении положения о федеральной антимонопольной службе» Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства; за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка; за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях.
В соответствии с п.5.3.6 Положения о Федеральной антимонопольной службе последняя проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, а также возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
Согласно ст. 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает поступающие заявление или материалы и в ходе рассмотрения последних вправе запрашивать у физических или юридических лиц, государственных органов, органов местного самоуправления с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в указанных заявлении или материалах.
В силу возложенных полномочий антимонопольный орган на основании ст.23 Закона о защите конкуренции возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам; о прекращении недобросовестной конкуренции; о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
Согласно ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Как следует из материалов дела, УФАС по г.Москвы на основании Решения комиссии УФАС по г.Москве по делу № 1-15-21/77-11 от 22.12.2011г. в отношении ГУП ДЕЗ района Коптево Северного административного округа было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ.
09 ноября 2012г. начальником отдела контроля органов власти Московского УФАС России А.О. Слободчиков был составил протокол по делу № 4-14.32-738/77-12 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. На составление протокола явился представитель ГУП ДЕЗ района Коптево Северного административного округа без надлежащим образом оформленных полномочий. Законный представитель надлежащим образом извещен.
09 ноября 2012г. заместителем руководителя Московского УФАС России Доровский А.Н. вынесено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении № 4-14.32-738/77-12.
15.11.2012г. и 19.11.2012г. заместителем руководителя Московского УФАС России Доровским А.Н. вынесено определение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении № 4-14.32-738/77-12.
20 ноября 2012г. заместителем руководителя УФАС по Москве А.Н. Доровским, в присутствии представителя ГУП ДЕЗ Коптево Северного административного округа по распоряжению о назначении №25 от 28.09.2012 г. Суркова А.Ю, вынес постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 4-14.32-738/77-12 о привлечении к административной ответственности ГУП ДЕЗ района Коптево Северного административного округа по ч.1 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в размере 911 770 руб.88 коп.
Требования ст.ст. 25.1, 28.2, 29.7 КоАП РФ ответчиком соблюдены. Процессуальных нарушений, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дела о привлечении заявителя к административной ответственности судом не установлено, что не оспаривается заявителем.
Постановление вынесено в пределах срока, установленного ст.4.5 КоАП РФ.
В силу части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ к числу задач производства по делам об административных правонарушениях относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.
В соответствии с ч.2 ст. 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Суд, удовлетворяя заявленные требования в части размера административного штрафа, исходит из следующего.
Как следует из материалов административного дела, дело об административном правонарушении было возбуждено и оспариваемое постановление вынесено должностным лицом административного органа по результатам рассмотрения дела №1-15-21/77-11 о нарушении антимонопольного законодательства.
Решением от 22.12.2011 по делу№1-15-21/77-11, кроме прочего, в действиях Заявителя установлено нарушение ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее -Закон о защите конкуренции), выразившееся в заключении соглашения, которое могло привести к ограничению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами. Решение антимонопольного органа в установленном главой 24 АПК РФ порядке предприятием не оспаривалось. Доказательств обратного в материалах дела не имеется и заявителем не представлено.
Комиссией Московского УФАС по делу № 1-15-21/77-11 было установлено, что распоряжением префекта Северного административного округа города Москвы от 08.02.2010 № 503 «О передаче функций управления домом-новостройкой с нежилыми помещениями по адресу: район Коптево, кв. 119, корп. 13 (ул. Большая Академическая, д. 75, корп. 2) во временное управление ГУП г. Москвы ДЕЗ района Коптево» предприятие назначено управляющей компанией многоквартирного дома по адресу: ул. Большая Академическая, д. 75, корп. 2 до подведения итогов открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирным домом.
Антимонопольный орган счел, что издание органом государственной власти субъекта Российской Федерации правового акта о передаче хозяйствующему субъекту в управление многоквартирных домов без проведения конкурентных процедур является нарушением ст. 15 Закона о защите конкуренции.
При этом, в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия Московского УФАС также установила, что ГУП -ДЕЗ района Коптево» осуществляло начисление оплаты за оказание жильцам услуг.
При указанных обстоятельствах антимонопольный орган установил, что издание органом государственной власти правового акта, которым без проведения конкурентных процедур назначен хозяйствующий субъект по управлению многоквартирными домами с одной стороны, и непосредственное осуществление этим хозяйствующим субъектом действий по реализации правового акта государственного органа - с другой, - свидетельствуют о заключении между префектурой САО и ГУП «ДЕЗ района Коптево» ограничивающего конкуренцию соглашения.
Согласно части 1 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, под управлением многоквартирными домами понимается оказание за плату услуг и выполнение работ по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставление коммунальных услуг собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществление иной направленной на достижение целей управления многоквартирным домом деятельности.
Таким образом, управление многоквартирными домами является коммерческой деятельностью, направленной на извлечение прибыли.
Предоставление конкретному хозяйствующему субъекту, а именно ГУП «ДЕЗ района Коптево» города Москвы преимущества, путем предоставления на не конкурентной основе возможности осуществления деятельности, целью которой является извлечение прибыли, влияет на конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по управлению многоквартирными домами в границах района.
Характер правоотношений между субъектами, указанными в ст. 16 Закона о защите конкуренции, не является обуславливающим ее нарушение. Квалифицирующим признаком упомянутой нормы является сам специфический перечень субъектов - органы власти и хозяйствующие субъекты.
Специфика нарушения, описанного в диспозиции ст. 16 Закона о защите конкуренции, то есть соглашение между наделенными властными полномочиями публичными органами и осуществление действий, направленных на реализацию такого соглашения хозяйствующими субъектами, не исключает возможности реагирования со стороны антимонопольного органа на такие нарушения, явно ограничивающего конкуренцию. Обратное лишало бы смысла запреты, установленные ст. 16 Закона о защите конкуренции, поскольку любой публичный орган по сравнению с хозяйствующим субъектом наделен властными полномочиями. Цель запретов ст. 16 Закона заключается в недопущении антиконкурентных соглашений между разнородными институтами.
Согласно ч. 1 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
В силу действия ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
Таким образом, унитарное предприятие отличает имущественная зависимость от собственника - публичного образования и исчерпывающий перечень субъектного состава таких собственников, указанный в Законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Утверждение Заявителя о том, что он не обладает властными полномочиями и потому не может оказывать воздействие на осуществление конкурентных процедур по отбору управляющих организаций в округе является ошибочным. Нарушение антимонопольного законодательства со стороны предприятия выразилось в заключении устного соглашения с префектурой, передавшей ему в управление ряд многоквартирных домов, а также осуществление деятельности по их управлению, то есть реализация такого соглашения.
Ссылки Заявителя на то, что он не относится к перечню субъектов, на которые распространяются положения ст. 16 Закона о защите конкуренции, признаются судом несостоятельными, поскольку предприятие является хозяйствующим субъектом по смыслу упомянутой нормы. Коммерческий характер деятельности предприятия подтверждается его организационно-правовой формой и им не оспаривается.
Доводы Заявителя о невозможности квалификации антиконкурентного распоряжения префектуры как соглашения признаются судом необоснованными.
Антимонопольное законодательство, состоящее, в том числе, из Закона о защите конкуренции, является неотъемлемой частью гражданского законодательства (ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции). Квалификация нарушения антимонопольного законодательства осуществляется на основании тех дефиниций, что содержатся в Законе о защите конкуренции. Они не противоречат ПС РФ. Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Заявитель также указывает на то, что возможность проведения конкурса отсутствовала, так как в многоквартирном доме не было оформлено прав собственности на жилые помещения.
Данный довод не принимается судом, как противоречащий нормам материального права, в частности положениям ст. 219 ГК РФ, нормам Жилищного кодекса, на которые ссылается Заявитель, поскольку приводимые предприятием нормы касаются иных случаев проведения конкурсов по отбору управляющей организации: - они проводятся при условии наличия права собственности более чем у половины жильцов многоквартирного дома. Согласно п. 1.9 Положения о префектуре административного округа города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24.02.2010 № 157-ПП, префектура в установленном порядке проводит конкурентные процедуры.
Таким образом, вопреки доводам Заявителя, на префектуру Северного административного округа относилась обязанность по проведению конкурентных процедур по отбору управляющей организации для многоквартирного дома-новостройки. Жильцы же данного дома могли реализовать свое право по выбору управляющей организации после оформления права собственности в порядке, установленном Жилищным кодексом.
Объективную сторону допущенного правонарушения составляет заключение ГУП «ДЕЗ района Коптево» соглашения с префектурой САО города Москвы, которое могло привести к ограничению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами.
