• по
Более 57000000 судебных актов
  • Текст документа
  • Статус


ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 мая 2013 года Дело N А82-10015/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ольковой Т.М.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании представителей ответчика Барзаковской Е.В., действующей по доверенности от 09.01.2013, Великородовой Е.В., действующей по доверенности от 21.01.2013, Репина Е.А., действующего по доверенности от 09.01.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Ярославскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу № А82-10015/2012, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида № 5 «Гнездышко» (ИНН: 7627013883; ОГРН: 1037602600771)

к Отделу надзорной деятельности по Ярославскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (ИНН: 7604071046; ОГРН: 1047600428732)

об оспаривании предписания и решения о привлечении к административной ответственности,

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида № 5 «Гнездышко» (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Отделу надзорной деятельности по Ярославскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел), со следующими требованиями:

- о признании недействительным предписания от 31.07.2012 № 78/1/38 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности (далее - Предписание № 78) в части пунктов 2-12;

- о признании незаконным постановления от 09.08.2012 № 122 (далее - Постановление № 122) о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 150000 рублей за совершение правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 01.03.2013 заявленные требования удовлетворены частично: признаны недействительным Предписание № 78 в части пунктов 2, 9, 11 и незаконным Постановление № 122; в удовлетворении остальной части требований отказано; с ответчика в пользу заявителя взысканы расходы по государственной пошлине в сумме 2000 рублей.

Отдел, не согласившись с принятым решением в части удовлетворенных требований, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит данное решение отменить и принять новый судебный акт.

По мнению ответчика, судом первой инстанции при принятии обжалуемого решения допущено неправильное применение норм права.

В обоснование указано, что не допускается совместное производство и принятие одного решения по требованиям об оспаривании актов, являвшихся предметом настоящего дела, поскольку их правовая природа различна.

В опровержение вывода обжалуемого решения о признании недействительным Предписания № 78 в части пунктов 2, 9, 11 пояснено следующее.

Пунктом 2 установлено несоответствие ширины лестничного марша пункту 6.29 СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений» (далее - СНиП 21-01-97), принятых и введенных в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 № 18-7. Данная норма предусматривает минимальное значение ширины лестничного марша, отступление от нее возможно при определенных условиях: если ширина не менее, чем расчетная величина, или не менее минимальной нормативной ширины эвакуационного выхода. Таких условий не имеется, так как Учреждение не проводило расчетов, а большинство выявленных нарушений (пункты 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 12 Предписания № 78), не признанных незаконными, заключаются именно в несоблюдении минимальной нормативной ширины эвакуационного выхода. Кроме того, признавая пункт 2 неисполнимым, суд не привел достаточного обоснования, в том числе не исследовал вопросы о проведении заявителем расчета пожарного риска, о принятии им мер по распределению потоков эвакуирующихся, по сокращению числа пребывающих в Учреждении, по переносу перил лестничного марша.

В пункте 9 обоснованно указано на нарушение пункта 6.12 СНиП 21-01-97, а вывод суда о несоответствии данной нормы акту с большей юридической силой (пункту 25 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390; далее - ППР № 390) неверный. СНиП 21-01-97 и ППР № 390 не подлежат сравнению по юридической силе, так как имеют разные сферы применения. Законность пункта 9 подтверждается и тем, что аналогичное требование содержится в СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы», утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 № 171 (далее - СП 1.13130.2009; пункт 5.2.12).

Пункт 11 суд счел незаконным также с ошибочной ссылкой на пункт 25 ППР № 390.

По выводу обжалуемого решения о незаконности Постановления № 122, Отдел полагает, что суд, указывая на недоказанность в действиях Учреждения вины, не учел следующее. Отсутствие денежных средств не освобождает от исполнения установленных законом обязанностей, ответчик не наделен полномочиями по истребованию финансовой документации проверяемого лица, ряд нарушений может быть устранен без значительных финансовых затрат.

Учреждение в отзыве, не согласившись с доводами жалобы, поясняет, что выводы обжалуемого решения о признании недействительным Предписания № 78 в части пунктов 2, 9, 11 и незаконным Постановления № 122 являются правомерными. О соблюдении заявителем требований пожарной безопасности свидетельствует Декларация пожарной безопасности. Невозможность исполнения пункта 2 следует из представленного в дело письма от 15.01.2013. Ответчиком нарушение в пункте 9 вменено необоснованно, поскольку помещения детского сада запроектированы в виде групповых ячеек с двумя эвакуационными выходами, в том числе из группы «Цыпленок». Относительно нарушения, отраженного в пункте 11, не учтено, что мойка является шкафом для коммуникаций, размещение которого на пути эвакуации допускается. Постановление № 122 принято при недоказанности состава правонарушения, в том числе без учета особенностей финансирования.

В соответствии со статьей 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ апелляционный суд счел возможным рассмотреть дело по имеющимся доказательствам в отсутствие Учреждения, которое извещено надлежащим образом и не обеспечило явку представителя в отсутствие к этому уважительных причин.

В судебном заседании представители Отдела поддержали позицию, изложенную в жалобе, о законности Предписания № 78 в части пунктов 2, 9, 11 и Постановления № 122. Протокольным определением от 21.05.2013 к материалам дела по ходатайству ответчика приобщены дополнительные доказательства - запрос от 08.04.2013 и письмо от 11.04.2013 № 01-16/621.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Учреждение осуществляет свою деятельность в здании детского сада, расположенного в военном городке Туношна Ярославского района Ярославской области и построенного по типовому проекту в 1982 году, о чем представлены соответствующие проекты и технический паспорт (далее - Здание; л.д. 34-47, 143).

На основании распоряжения уполномоченного должностного лица Отдела от 28.06.2012 № 78 в период с 04.07.2012 по 31.07.2012 проведена в отношении Учреждения внеплановая проверка на предмет исполнения предписания от 05.03.2011 № 21/1/15, в котором указывалось на необходимость устранения в Здании ряда нарушений требований пожарной безопасности (л.д. 99-101).

В ходе проверки, состоявшейся при заблаговременном ознакомлении с упомянутым распоряжением директора Учреждения и в его присутствии, проверяющим обнаружены нарушения требований пожарной безопасности.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 31.07.2012 № 78, явились основанием для выдачи Предписания № 78 с целью их устранения в срок до 10.07.2013 и составления протокола об административном правонарушении от 31.07.2012 № 122, по результатам рассмотрения которого вынесено Постановление № 122 (л.д. 13-17, 114-125).

В частности, в пунктах с 1 по 13 Предписания № 78 и Постановления № 122 приведены следующие нарушения и соответствующие им положения актов, которые не соблюдены:

пункт 1 - от систем пожарной автоматики не предусмотрена передача сигнала о пожаре по радиотелекоммуникационной системе на центральный узел связи «01» согласно приказу ГУ МЧС России по Ярославской области от 24.08.2006 № 592 (пункт 12 НПБ 110-03 «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 № 315; далее - НПБ 110-03);

пункт 2 - ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, менее нормативной и составляет: верхний марш - 116 см, нижний марш - 103 см (часть 1 статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Закон № 123-ФЗ), пункт 6.29 СНиП 21-01-97);

пункт 3-8, 10 и 12 - ширина эвакуационных выходов на лестницу третьего типа и на лестничную площадку внутренней лестницы менее, чем нормативные значения. В том числе составляет соответственно: из группы «Аленький цветок» 61 см и 85 см и из группы «Дюймовочка» 72 и 77 см при числе эвакуирующихся 16 человек; из группы «Теремок» 61 см и 76 см при числе эвакуирующихся 20 человек. Ширина эвакуационного выхода из группы «Цыпленок» на улицу и из спальной группы «Рукавичка» менее, чем нормативные значения, составляет соответственно 89 см при числе эвакуирующихся 16 человек и 73 см (часть 1 статьи 89 Закона № 123-ФЗ, пункт 6.16 СНиП 21-01-97);

пункт 9 - из спального помещения ясельной группы «Цыпленок» один эвакуационный выход при количестве детей более 16 человек (часть 1 статьи 89 Закона № 123-ФЗ, пункт 6.12 СНиП 21-01-97);

пункт 11 - на пути эвакуации из группы «Цыпленок» размещено оборудование, выступающее из плоскости стен на высоте менее 2 метров (мойки), ширина горизонтального участка пути эвакуации менее нормативной и составляет 38 см (часть 1 статьи 89 Закона № 123-ФЗ, пункты 6.26, 6.27 СНиП 21-01-97);

пункт 13 - в помещении кладовой установлена штепсельная розетка (пункт 348 ППР № 390).

В упомянутых выше документах имеются отметки, свидетельствующие о том, что они доведены до сведения директора Учреждения в установленном порядке.

Заявитель, не согласившись с примененными ответчиками мерами административного воздействия, обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании Предписания № 78 недействительным (в части пунктов 2-12) и Постановления № 122 незаконным (л.д. 3-7, 158).

Учреждение в обоснование заявленных требований ссылалось на неприменимость в отношении Здания СНиП 21-01-97, на отсутствие технической и финансовой возможности для соблюдения требований пожарной безопасности, по которым выявлены нарушения, на устранение нарушения, указанного в пункте 13; представило соответствующие доказательства (л.д. 3-7, 12, 19-24, 102, 127-139, 152-156).

Отдел не согласился с заявленными требованиями, по основаниями, приведенными в отзыве (л.д. 106-113).

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, руководствовался статьями 29, 198, 200, 210 АПК РФ, 1.5, 2.1, 26.1 КоАП РФ, 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон № 69-ФЗ), 89 Закона № 123-ФЗ, пунктами 25 и 348 ППР № 390, пунктами 6.9, 6.12, 6.16, 6.25-6.27, 6.29 СНиП 21-01-97, пунктом 12 НПБ 110-03, постановлением от 24.07.2006 № 197 и приказом от 24.08.2006 № 592, пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - Постановление Пленума № 10). Оценив представленные доказательства, суд счел, что требования Предписания № 78 в части пунктов 2, 9, 11 указывают на нарушения норм, не подлежащих применению, а первый из этих пунктов не соответствует и критерию исполнимости. Суд также пришел к выводу, что Постановление № 122 принято при недоказанности такого элемента состава правонарушения как вина заявителя по нарушениям в пунктах 1-12 и при малозначительности нарушения в пункте 13. Поэтому суд признал Предписание № 78 в части пунктов 2, 9, 11 недействительным, Постановление № 122 незаконным.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ при обжаловании в порядке апелляционного производства только части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Тем самым полномочия апелляционного суда при рассмотрении дела ограничены доводами жалобы и возражениями на нее.

В настоящем деле жалоба Отдела содержит доводы, касающиеся выводов решения суда первой инстанции о признании недействительными пунктов 2, 9, 11 Предписания № 78 и незаконным Постановления № 122, а в отзыве Учреждения приведены пояснения, в которых оно поддерживает указанные выводы. Возражений относительно пересмотра решения лишь в части, обозначенной в жалобе, от сторон не поступило.

В связи с этим апелляционный суд считает, что имеются правовые основания для проверки по настоящему делу решения суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей ответчика, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Довод жалобы о недопустимости совместного производства и принятия одного решения по требованиям об оспаривании актов, являвшихся предметом настоящего дела, поскольку их правовая природа различна, несостоятелен.

В силу статей 30.1 КоАП РФ и 29 АПК РФ в арбитражном суде в порядке административного производства оспариваются предписания и постановления о привлечении к административной ответственности, принятые уполномоченными органами.

В АПК РФ закреплены общие правила рассмотрения споров в суде первой инстанции (раздел II), а также специальные правила, которые наряду с общими правилами с учетом отдельных особенностей, применяются при рассмотрении некоторых споров, в частности, возникающих из административных и публичных правоотношений (раздел III).

Статья 130 АПК РФ, содержащая условия о соединении и разъединении требований, является общим правилом судопроизводства, для которого каких-либо особенностей применительно к спорам из административных и публичных правоотношений не установлено. Нормы данной статьи наделяют заявителя правом на соединение в одном заявлении требований, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам, а арбитражный суд правом на разъединение требований, если их раздельное рассмотрение соответствует целям эффективного правосудия.

Исходя из статьи 170 АПК РФ, по результатам рассмотрения спора, в том числе в случае заявления в нем нескольких требований, принимается одно судебное решение с выводами относительно каждого из заявленных требований.

Таким образом, решение вопроса о совместном или раздельном рассмотрении оспариваемых актов уполномоченного органа осуществляется в зависимости не от их правовой природы, а от наличия обозначенных выше условий, которые имелись в спорной ситуации применительно к Предписанию № 78 и Постановлению № 122, и, как следствие, имелись основания для принятия одного судебного решения.

По смыслу положений статей 65, 71, 189, 198, 210, 211 АПК РФ лицо, обратившееся в суд, несет бремя доказывания фактов нарушения его прав и интересов, а административный орган - бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта действующему законодательству и наличия обстоятельств, явившихся основаниями для привлечения к административной ответственности.

Арбитражный суд оценивает представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя.

Оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности проверяется посредством выяснения совокупности следующих обстоятельств: имелись ли у административного органа, принявшего оспариваемое решение, полномочия и законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок и не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности.

Недоказанность какого-либо из названных обстоятельств влечет принятие решения о признании незаконным и об отмене (изменении) оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности, а если их совокупность подтверждается, то принимается решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Следовательно, обстоятельства спора определяются по доказательствам, представленным сторонами, и с учетом подлежащих применению правовых норм влекут установление наличия либо отсутствия условий для признания недействительным оспариваемого акта или незаконным решения о привлечении к административной ответственности.

Апелляционный суд считает, что выводы обжалуемого решения о признании недействительным Предписания № 78 в части пунктов 2, 9, 11 и незаконным Постановления № 122 являются правильными.

Иная позиция ответчика в жалобе не находит подтверждения.

Из статей 1, 2, 3, 6 Закона № 69-ФЗ, статей 1, 2, 17, 25 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), пунктов 20, 70 Административного регламента, утвержденного Приказом МСЧ России от 01.10.2007 № 517 и действовавшего на момент выдачи оспариваемого акта, усматривается следующее.

В рамках государственного пожарного надзора по результатам проверки и в случае выявления нарушений обязательных требований пожарной безопасности может быть выдано предписание по их устранению с указанием сроков и принято решение о привлечении к административной ответственности.

Требования пожарной безопасности устанавливаются законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Закон № 69-ФЗ, а также принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что оно содержит властное волеизъявление, носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 КоАП РФ).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Поэтому предписание следует считать законным, если вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения требования пожарной безопасности, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

В силу статей 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Данные обстоятельства подлежат выяснению на основании доказательств, полученных при возбуждении дела об административном правонарушении или проведении административного расследования и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

В части 4 статьи 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, в частности, к эвакуационным путям и выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, в том числе для юридических лиц в виде штрафа от ста пятидесяти до двухсот тысяч рублей.

Объект названного правонарушения - общественные отношения по обеспечению защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, а объективная сторона состоит в нарушении требований пожарной безопасности.

Субъектом правонарушения может быть юридическое лицо, вина которого согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется выявлением у него возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и непринятием всех зависящих от него мер по их соблюдению.

В соответствии с преамбулой и статьей 3 Закона № 69-ФЗ основными участниками в обеспечении пожарной безопасности являются, среди прочего, организации независимо от их форм собственности, ответственность которых в указанной сфере реализуется в установленном порядке.

В статье 38 Закона № 69-ФЗ в числе лиц, которые несут ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, названы собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

С учетом сказанного, юридическое лицо, владеющее каким-либо имуществом на законном основании и обязанное поддерживать его в состоянии, отвечающем требованиям пожарной безопасности, в случае наличия возможности и непринятия мер к соблюдению указанных требований, может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Более того, в силу статьи 18 Закона № 294-ФЗ относительно принимаемых по результатам проверки мер административного воздействия надзорный орган обязан не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов организаций, доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании.

Апелляционный суд полагает, что в настоящем деле ответчик относительно Предписания № 78 в части пунктов 2, 9 и 11 и Постановления № 122 не доказал обоснованность их принятия.

Материалы дела свидетельствуют, что в пунктах Предписания № 78, признанных недействительными, зафиксированы нарушения части 1 статьи 89 Закона № 123-ФЗ и пунктов 6.12, 6.26, 6.27, 6.29 СНиП 21-01-97, выявленные в отношении Здания, эксплуатируемого Учреждением при осуществлении своей деятельности, и касаются требований к эвакуационным выходам и путям.

Положения СНиП 21-01-97 подлежат выполнению Учреждением, что может быть проконтролировано Отделом, поскольку на их соблюдение заявитель указал в Декларации пожарной безопасности.

Однако СНиП 21-01-97, исходя из введения и раздела 1, содержит подлежащие обязательному соблюдению требования, за исключением требований, предполагающих возможность от их отступления, которые изложены с оговоркой «как правило» и с условиями, при которых допускаются отступления.

Кроме того, требования СНиП 21-01-97 установлены для зданий на всех этапах создания и эксплуатации, регламентируют их пожарно-технические характеристики, которые должна содержать нормативная и техническая документация на данные объекты. В частности, в здании должны быть предусмотрены конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения, обеспечивающие в случае пожара, среди прочего, возможность эвакуации людей.

При этом, поскольку СНиП 21-01-97 введены в действие с 01.01.1998, в пункте 1.7 указывалось на то, что необходимость приведения существующих зданий в соответствие с настоящими нормами определяется с учетом пункта 8.5 СНиП 10-01. Эта норма, утратившая силу с 01.10.2003, определяла, что на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются. Исключением являются случаи, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

В то же время Закон № 123-ФЗ, вступивший в силу 30.04.2009, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к зданиям на всех стадиях его создания и существования. Редакция этого закона, действовавшая до 12.07.2012, предусматривала в части 4 статьи 4 аналогичное пункту 8.5 СНиП 10-01 условие о действии новых требований в отношении существующих зданий, но указывала на необходимость принятия мер по приведению системы обеспечения пожарной безопасности здания в соответствии с новыми требованиями. Редакция части 4 статьи 4, действующая с 12.07.2012, предусматривает, что для существующих зданий применяются ранее действовавшие требования, если новые требования по сравнению с ними являются более высокими (за исключением требований к электроустановкам, системам пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей). В отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Закона № 123-ФЗ применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод, что СНиП 21-01-97 является нормативным документом, устанавливающим технические требования к зданиям, обеспечивающие их пожарную безопасность, обязательность применения которых зависит от содержания конкретной нормы, а равно от момента постройки (капитального ремонта или реконструкции) здания, от отсутствия в другом акте о пожарной безопасности иного требования.

Суд первой инстанции, оценивая пункты 2, 9, 11 Предписания № 78, принял во внимание названные условия применения СНиП 21-01-97.

Так, в обжалуемом решении верно указано, что в пункте 6.29 СНиП 21-01-97, несоблюдение которого отражено в пункте 2 Предписания № 78, нормативная ширина лестничного марша (1,35 м) приведена с оговоркой «как правило» и не является обязательной к применению. Как отступление от указанного требования допускается, что ширина лестничного марша должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее.

Между тем, Отдел, вменяя Учреждению нарушение пункта 6.29 СНиП, констатировал линь несоответствие ширины лестничного марша нормативной величине, не исключив ее несоответствие расчетной величине или ширине эвакуационного выхода.

Кроме того, апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции в том, что требование о приведении ширины лестничного марша в соответствие с нормативной шириной не отвечает критерию исполнимости. Данное требование, исходя из области применения СНиП 21-01-97, касается конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических характеристик здания, изменение которых возможно лишь посредством проведения ремонта или реконструкции. Подтверждением этому служит и представленное заявителем письмо от 15.01.2013, в котором отражено, что уширение лестничного марша возможно только при устройстве дополнительного фундамента под металлические конструкции, то есть посредством реконструкции (л.д. 153).

Обратное не доказано ответчиком ни в суде первой инстанции, ни в апелляционном суде.

Ссылки в жалобе на то, что заявитель не приводил расчетов ширины лестничного марша, суд первой инстанции, признавая пункт 2 Предписания № 78 неисполнимым, не исследовал все необходимые вопросы, отклоняются.

Исходя из назначения предписания и статьи 18 Закона № 394-ФЗ, именно административный орган обязан четко сформулировать его требования, исключив возможность двоякого толкования, в том числе при наличии в соответствующей норме различных условий ее применения, либо подтвердить в ходе судебного разбирательства обоснованность вмененного нарушения, что Отделом не исполнено.

Аргумент о том, что большинство выявленных нарушений (пункты 3-8, 10, 12), не признанных незаконными, заключается именно в несоблюдении минимальной нормативной ширины эвакуационного выхода, не принимается.

По содержанию Предписания № 78 невозможно установить, что на спорный лестничный марш выходит какой-либо из эвакуационных выходов, обозначенных в упомянутых выше пунктах.

Относительно пункта 9 Предписания № 78 суд первой инстанции признал, что в нем поименовано нарушение пункта 6.12 СНиП 21-01-97, не подлежащего применению ввиду наличия иного требования с большей юридической силой - пункта 25 ППР № 390.

Мнение ответчика в жалобе, обоснованное тем, что СНиП 21-01-97 и ППР № 390 не подлежат сравнению по юридической силе ввиду разных сфер применения, аналогичное требование содержится в СП 1.13130.2009 (пункт 5.2.12,), несостоятельно.

В пункте 6.12 СНиП 21-01-97 содержится требование о необходимости иметь не менее двух эвакуационных выходов из помещений класса Ф 1.1, предназначенных для одновременного пребывания более 10 человек.

В пункте 25 ППР № 390 закреплено общее требование, применимое ко всем помещениям, о недопустимости в помещениях с одним эвакуационным выходом одновременного пребывания более 50 человек. При этом в зданиях IV и V степени огнестойкости одновременное пребывание более 50 человек допускается только в помещениях 1-го этажа.

Поскольку в силу Закона № 69-ФЗ обе названные нормы предусматривают требования пожарной безопасности, но с различными условиями о количестве человек, одновременно пребывающих в помещении, то первая из них, имеющая меньшую юридическую силу, должна применяться Учреждением только в части не противоречащей второй норме.

Между тем, Отделом не выяснялось в ходе проверки и не представлено в материалы дела сведений о том, обеспечено ли соблюдение Учреждением требований пожарной безопасности, предусмотренных пунктом 25 ППР № 390 и обязательны ли для него требования пункта 6.12 СНиП 21-01-97. Судом же первой инстанции учтено, что в спальном помещении не допускается одновременное пребывание более 50 человек, что ответчиком не опровергнуто.

Ссылка на то, что требование, аналогичное пункту 6.12 СНиП 21-01-97, содержится в СП 1.13130.2009, не имеет правового значения, поскольку при вынесении Предписания № 78 ответчиком не исследовался вопрос о соблюдении в Здании упомянутого акта.

Приобщенное к делу в апелляционном суде письмо от 11.04.2013 № 01-16/621 также не подтверждает правомерность позиции ответчика, так как не согласуется с обстоятельствами, обозначенными в пункте 9 Предписания № 78. В частности, нарушение в виде отсутствия второго эвакуационного выхода установлено в спальном помещении. Однако, указанное письмо, а также ранее действовавшие и действующие нормативные документы допускали наличие двух эвакуационных выходов не для отдельного помещения, а для групповой ячейки детского сада, включающей несколько помещений (пункт 2.4 СНиП 2.08.02-89 и пункт 4.6 их актуализированной редакции СНиП 31-06-2009).

В части пункта 11 Предписания № 78, указывающего на нарушения пунктов 6.26, 6.27 СНиП 21-01-97, апелляционный суд также соглашается с оценкой суда первой инстанции.

При вынесении обжалуемого решения учтено наличие из группы «Цыпленок» эвакуационного выхода, ведущего непосредственно наружу. Данное обстоятельство в жалобе не опровергнуто, тогда как пункт 6.26 СНиП 21-01-97 о недопустимости размещения оборудования, выступающего из плоскости стен на высоте менее 2 м, относится не ко всем эвакуационным выходам, а только к коридорам, используемым в качестве эвакуационных выходов.

Соответственно, и указание на нарушение пункта 6.27 СНиП 21-01-97, закрепляющего требование о том, что для общих коридоров как эвакуационных выходов ширина горизонтальных участков путей эвакуации и пандусов должна быть не менее 1,2 м, является необоснованным.

Помимо того, в ранее выданном предписании от 05.03.2011 № 21/1/15, с целью выполнения которого проводилась внеплановая проверка, повлекшая выдачу оспариваемого акта, не указывалось на нарушение пунктов 6.26, 6.27 СНиП 21-01-97. Такое обстоятельство, по мнению апелляционного суда, также свидетельствует о незаконности пункта 11 Предписания № 78, поскольку Закон № 294-ФЗ ограничивает пределы и, как следствие, результаты проверки основанием ее проведения.

В связи с этим пункты 2, 9, 11 Предписания № 78 нельзя считать правомерными, направленным на устранение нарушений обязательных требований, а пункт 2 нельзя считать и исполнимым.

Довод жалобы о том, что при вынесении Постановления № 122 верно установлена вина Учреждения в совершении вмененного правонарушения, несостоятелен.

В частях 1 и 2 статьи 1.5 КоАП РФ закреплено, что лицо подлежит административной ответственности только за то административное правонарушение, в отношении которого подтверждена его вина, в частности доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Исходя из положений статей 26.1 и 29.10 КоАП РФ, виновность лица в совершении административного правонарушения относится к числу обстоятельств, которые следует выяснять при рассмотрении административного дела и указывать в принимаемом постановлении, а также постановление должно содержать мотивированное решение, в частности о привлечении к административной ответственности.

Как разъяснено в пунктах 10.1 и 16 Постановления Пленума ВАС РФ № 10, лица, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Обстоятельства, установленные при рассмотрении дела на основе имеющихся доказательств, отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании доказательств, предусмотренных статьей 26.2 КоАП РФ. В частности, на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, и объяснений лица, в отношении которого ведется административное производство (в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению).

Следовательно, такое обстоятельство и необходимый элемент состава правонарушения как вина привлекаемого к ответственности лица должна быть административным органом доказана, установлена и отражена в постановлении о привлечении к ответственности.

Применительно к спорной ситуации в Постановлении № 122 отсутствуют сведения о том, что в ходе административного производства Отделом исследовался надлежащим образом вопрос вины Учреждения во вмененном правонарушении.

Как верно установлено судом первой инстанции, оспариваемое постановление не содержит сведений о том, в чем выразились виновные действия Учреждения, которые привели к нарушению требований пожарной безопасности. Из материалов дела следует, что заявитель является муниципальным учреждением и его статус подразумевает зависимость его финансового положения от полноты и своевременности перечисления денежных средств из бюджета. Вместе с тем, Отделом не исследовалась финансовая возможность выполнения требований пожарной безопасности, на отсутствие которой Учреждение ссылалось в объяснениях, не выяснен вопрос об объемах выделения денежных средств, их расходования, возможности исполнения требований пожарной безопасности без выделения дополнительных средств, наличие или отсутствие иных источников финансирования.

Из материалов административного дела, копия которого представлена ответчиком, также не усматривается, что имеются какие-либо доказательства, которые позволили ему при вынесении Постановления № 122 установить, что выявленные нарушения допущены по вине заявителя - в результате непринятия именно им своевременных и должных мер по соблюдению требований законодательства при наличии к тому объективной возможности.

Аргументы жалобы, что отсутствие денежных средств не освобождает от исполнения установленных законом обязанностей, ответчик не наделен полномочиями по истребованию финансовой документации проверяемого лица, ряд выявленных нарушений может быть устранен без значительных финансовых затрат, отклоняются как не имеющие правового значения.

Арбитражный суд, проверяя законность оспариваемого решения административного органа о привлечении к административной ответственности, не устанавливает признаки правонарушений, а оценивает правильность их определения административным органом на основании собранных им доказательств к моменту принятия оспариваемого решения, до судебного разбирательства. В том числе арбитражный суд не должен подменять административный орган в вопросе о выяснении вины в действиях лица, привлекаемого к ответственности.

Отделом в установленном законом порядке не выяснено, что выявленные в деятельности Учреждения нарушения требований пожарной безопасности допущены именно в результате непринятия им необходимых и достаточных мер, в том числе с учетом специфики финансирования.

С учетом сказанного, не представляется возможным признать, что ответчиком доказана в действиях заявителя вина в совершении вмененного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, и, как следствие, установлена совокупность всех элементов состава правонарушения, позволяющих привлечь к ответственности.

Применительно к пункту 13 Постановления № 122 суд первой инстанции счел обозначенное в нем нарушение малозначительным, что в апелляционном суде сторонами не оспаривается, а потому не подлежит переоценке.

Согласно статье 2.9, пункту 2 части 1 статьи 24.5, частям 1 и 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ отсутствие состава и малозначительность правонарушения исключают принятие решения о привлечении к административной ответственности.

Прочие доводы жалобы, в частности о невозможности толкования судьей требований пожарной безопасности при отсутствии специальных познаний, о наличии судебных актов судов общей юрисдикции о привлечении заявителя к административной ответственности, имеющих преюдициальное значение, не могут быть приняты во внимание.

Указанные доводы надлежащим образом не обоснованы и не подтверждены, в том числе ни один из имеющихся в деле судебных актов судов общей юрисдикции не содержит отметки об их вступлении в законную силу.

Изложенное позволяет апелляционному суду сделать вывод, что пункты 2, 9, 11 оспариваемого ненормативного акта не отвечают критериям законности и создают для заявителя необоснованные ограничения при осуществлении своей деятельности, нарушая его права и законные интересы, а также не подтверждается законность и обоснованность принятого ответчиком решения о привлечении заявителя к административной ответственности.

В связи с этим суд первой инстанции, оценив представленные доказательства с соблюдением статьи 71 АПК РФ, обоснованно признал недействительным Предписание № 78 в части пунктов 2, 9, 11 и незаконным Постановление № 122.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

На основании статьи 110 АПК РФ, подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел освобожден от уплаты государственной пошлины по жалобе в части оспаривания Предписания № 78.

Согласно части 4 статьи 208 АПК РФ, части 5 статьи 30.2 КоАП РФ по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

С учетом этого вопрос о распределении государственной пошлины на стадии апелляционного производства не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу № А82-10015/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Ярославскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

     Председательствующий

     Т.М. Олькова

     Судьи

     Г.Г. Буторина

     П.И. Кононов

Электронный текст документа

подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:

файл-рассылка

Номер документа: А82-10015/2012
02АП-3303/2013
Принявший орган: Второй арбитражный апелляционный суд
Дата принятия: 28 мая 2013

Поиск в тексте