ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 июня 2013 года Дело N А58-6401/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 13 июня 2013 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Наслежной администрации муниципального образования «Хатын-Арынский наслег» Намского улуса Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2013 года по делу № А58-6401/2013 по заявлению Наслежной администрации муниципального образования «Хатын-Арынский наслег» Намского улуса Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1061417000281, ИНН 1417002073) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1051402056309, ИНН 1435157520) о признании незаконным и отмене постановления № 09-66-з от 26.10.2012 по делу об административном правонарушении,
(суд первой инстанции: судья Эверстова Р.И.),
в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,
установил:
Наслежная администрация Муниципального образования «Хатын-Арынский наслег» Намского улуса Республики Саха (Якутия) (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление или административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 09-66-з от 26.10.2012.
Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2013 года в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного, вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права. Администрация считает, что указанный земельный участок в момент проверки был переведен в земли населенных пунктов и предметом проверки быть не может.
Утверждение суда о том, что акт отбора почвы проводился вне рамок производства по делу об административном правонарушении, Администрация считает неправильным.
Как указывает Администрация, 04 апреля 2013 года вступило в силу решение Намского районного суда от 28.02.2013 дело № 2-11/2013 по заявлению Якутского природоохранного прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству распоряжение от 28.10.2009 № 1266-р «О предоставлении в собственность земельного участка администрации МО «Хатын-Арынский наслег», находящегося в государственной собственности». В соответствии с данным решением признаны незаконными: распоряжение от 28.10.2009 № 1266-р «О предоставлении в собственность земельного участка администрации МО «Хатын-Арынский наслег», находящегося в государственной собственности», право собственности на указанный земельный участок. Таким образом, администрация не может являться субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, при проведении административных мероприятий административный орган был обязан провести анализ актов местного самоуправления явившихся основанием для наложения административного штрафа, по итогам которого был обязан внести представление о нарушении законодательства в части установления действительного собственника, либо обратиться в суд, к прокурору.
Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором выразило свое несогласие с жалобой.
О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Управление представило заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.
В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что Наслежная администрация Муниципального образования «Хатын-Арынский наслег» Намского улуса Республики Саха (Якутия) зарегистрирована в качестве юридического лица, внесена в единый государственный реестр юридический лиц - ОГРН 1061417000281 (том 2, л. д. 24-29).
Земельный участок под полигон бытовых отходов был отведен распоряжением Главы Администрации Хатын-Арынского наслега № 144-р от 09.06.1997 и с указанного времени используется до сегодняшнего дня.
Согласно распоряжению МО «Намский улус» от 28.10.2009 № 1266 земельный участок в местности ур. «Сивцев Етеге» был отведен под полигон твердых бытовых отходов (свалка твердых бытовых отходов).
Согласно свидетельству о государственной регистрации права Управления Федеральной регистрационной службы по РС (Я) от 01.03.2010 за наслежной администрацией зарегистрировано право собственности на земельный участок, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: под полигон бытовых отходов, общая площадь 23594 кв.м., адрес: Намский улус, Хатын-Арынский наслег, ур-ще Сивцев Етеге.
Решением сессии наслежного Совета МО «Хатын-Арынский наслег» от 14.05.2012 утвержден генеральный план села Аппаны. Генеральным планом предусмотрено, что территория полигона бытовых отходов с кадастровым номером 14:18:160004:819, находящаяся по адресному ориентиру: РС (Я) Намский улус, Хатын-Арынский наслег, урочище «Сивцев Етеге» вошла в границы населенного пункта. С момента вступления в силу решения об утверждении генерального плана и границ населенного пункта в соответствии с картографическими материалами данный участок был переведен в земли населенных пунктов.
Административным органом был вынесен приказ от 08.06.2012 № 388 о проведении обследования земель сельскохозяйственного назначения во исполнение указаний заместителя руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 28.12.2011 № ФС-РХ-5/16754 и от 27.01.2012 № ФС-РХ-5/956 и в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
21.09.2012 исх. № 2-02-2012/5 Якутская природоохранная прокуратура направила в административный орган требование о проведении проверки на территории МО «Хатын-Арынский наслег» в местности урочище «Сивцев Етеге», так как размещение отходов на землях категории земли сельскохозяйственного назначения превышает официально отведенную площадь, в почвенных пробах установлено превышение загрязнения почвы патогенными микробами.
02.10.2012 началась внеплановая выездная проверка по адресу: Намский улус, Хатын-Арынский наслег, урочище «Сивцев Етеге», в результате которой было установлено, что на землях сельскохозяйственного назначения расположен полигон твердых бытовых отходов, отобранные 10 проб почвы направлены в Иркутскую МВЛ.
Согласно протоколам испытаний Иркутской МВЛ №№ 4030- 4039 от 05.09.2012 во всех 10 пробах почвы установлено превышение требований СанПиН 2.1.7.1287-03, патогенными микроорганизмами (колиформ) и энтерококков менее 10 и более 10 клеток/г почвы, что по оценке степени эпидемиологической опасности почвы является умеренно опасной категорией загрязненности почвы, в результате чего был составлен акт от 02.10.2012 № 09-66-з.
Уведомлением о составлении протокола об административном правонарушении от 02.10.2012 исх.№ 322 Управление уведомило наслежную администрацию о возбуждении производства по делу об административном правонарушении по факту невыполнения установленных требований по защите и охране земель и о необходимости явки 02.10.2012 в 16 часов 10 минут для дачи объяснений по факту нарушения.
02.10.2012 административным органом при участии исполняющего обязанности главы администрации составлен протокол об административном правонарушении.
02.10.2012 Управлением выдано предписание № 09-66-з об устранении нарушений законодательства в сфере земельного законодательства.
Согласно Выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 25.10.2012 земельный участок под полигон бытовых отходов находится на землях сельскохозяйственного назначения в местности урочище «Сивцев Етеге».
Определением о возвращении протокола об административном правонарушении № 09-66-з и других материалов протокол об административном правонарушении № 09-66-з и другие материалы для устранения допущенных при его составлении возвращены для устранения нарушений, допущенных при его составлении, в срок не более трех суток.
Протокол об административном правонарушении возвращен по мотиву отсутствия в протоколе сведений о времени совершения административного правонарушения и иных сведений.
В протокол об административном правонарушении от 02.10.2012 были внесены дополнения и изменения при участии и.о. главы наслежной администрации, которым даны дополнительные объяснения, о чем имеется отметка на протоколе (т.2 л.д.51-52).
Определением об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении от 19.10.2012 рассмотрение дела отложено на 26.10.2012 в 12 часов 00 минут.
Установив нарушение части 1 статьи 12, части 1 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», части 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», 26.10.2012 было вынесено постановление по делу об административном правонарушении № 09-66-з о привлечении Администрации МО «Хатын-Арынский наслег» к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и был наложен административный штраф в размере 40 000 рублей.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции о доказанности административным органом наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Администрации к административной ответственности являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.
Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого постановления правильным, исходя из следующего.
В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.
Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель. Предпринимателем данные обязанности не выполнены, что привело к ухудшению качества земли.
В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» отходами производства и потребления являются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1). Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2).
Порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами регламентирован Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689.
Пунктом 5 Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением, выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли. Согласно пункту 12 Положения государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Абзацами 8 и 10 пункта 1 и пунктом 3 статьи 8 ЗК РФ установлено, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 и пунктом 3 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов (городского округа, поселения) является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Содержание генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, их подготовка и утверждение и особенности согласования проектов генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа установлены статьями 23 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
