ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 июня 2013 года Дело N А19-20654/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 13 июня 2013 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 05 марта 2013 года по делу № А19-20654/2012 по заявлению Администрации города Иркутска (ОГРН 1053808211610, ИНН 3808131271) к службе государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области (ОГРН 1083808000715, ИНН 3808171877) о признании незаконными действий по проведению внеплановой документарной проверки в отношении Администрации города Иркутска, о признании незаконными действий советника Центрального отдела государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области Павшинской Л.А. по составлению акта проверки № 2489/12 от 23.10.2012,
(суд первой инстанции: судья Сураева О.П.),
при участии в судебном заседании:
от Администрации города Иркутска - Борисова А.А. - представителя по доверенности от 26.12.2012,
от службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области - не явился, извещен,
установил:
Администрация города Иркутска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области к службе государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области (далее - Служба) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий по проведению внеплановой документарной проверки в отношении Администрации города Иркутска; о признании незаконными действий советника Центрального отдела государственного жилищного надзора службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области Павшинской Ларисы Алексеевны по составлению акта проверки № 2489/12 от 23.10.2012.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 05 марта 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Производство по делу по заявлению Администрации города Иркутска в части признания незаконными действий советника Центрального отдела государственного жилищного надзора службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области Павшинской Ларисы Алексеевны по составлению акта проверки № 2489/12 от 23.10.2012 - прекращено.
Не согласившись с указанным решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как необоснованного, незаконного и немотивированного. Как указывает Администрация, действующее законодательство разграничивает понятия жилого помещения (в частности жилого дома) и многоквартирного дома. Решение о признании непригодным для проживания может быть принято только в отношении жилых помещений, к числу которых относится также и жилой дом, а решение о признании аварийным и подлежащим сносу или реконструкции принимается только в отношении многоквартирного дома. Объект недвижимости, расположенный по адресу: г. Иркутск, ул. Лыткина, дом № 85 является многоквартирным домом. Таким образом, Служба вышла за пределы своих полномочий, поскольку в соответствии с возложенными на нее задачами в установленном законодательством порядке Служба не осуществляет такие функции как надзор за соблюдением порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Как указывает Администрация, Арбитражный суд Иркутской области в обжалуемом решении не дал оценку данному в законодательстве разграничению понятия жилого помещения (в частности жилого дома) и многоквартирного дома, а также процедуре признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и процедуре признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Признание многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Иркутск, ул. Лыткина, 85, аварийным и подлежащим сносу преследует цели осуществить в установленном законом порядке расселение граждан и снос многоквартирного дома, в связи с невозможностью его реконструкции. Данное решение призвано защитить интересы граждан, а не повлечь возникновение угрозы причинения вреда либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, на отношения, по вопросу о нарушении порядка признания многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Иркутск, ул. Лыткина, 85, аварийным и подлежащим сносу, действие Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» не распространяется.
Исходя из указанного, у Службы отсутствовали основания для проведения внеплановой документарной проверки администрации города Иркутска по вопросу о нарушении порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.
По мнению Администрации, доводы Службы о том, что можно сделать вывод, что признание многоквартирного дома аварийным относится к требованиям по сохранности жилищного фонда, несостоятельны.
Признание многоквартирного дома аварийным не относится к требованиям по сохранности жилищного фонда. Таким образом, к государственному жилищному надзору не относится деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами местного самоуправления требований к порядку признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.
Также Администрация указывает, что она обладает правами юридического лица, а не является юридическим лицом в понимании статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В соответствии с действующим законодательством, служба государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области не наделена полномочиями по проведению внеплановой документарной проверки администрации города Иркутска по вопросу о нарушении порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Законом не предусмотрена обязанность администрации города Иркутска предоставлять информацию, связанную с порядком признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. В судебном заседании представитель Администрация поддержал доводы апелляционной жалобы.
Служба представила отзыв на жалобу, где считает, что службой была правомерно назначена внеплановая документарная проверка в отношении Администрации, а действия советника службы Павшинской Л.А. по составлению акта проверки, вызову представителей Администрации для дачи пояснений, на составление, подписание и вручение протокола об административном правонарушении и по составлению протокола об административном правонарушении являются законными и обоснованными. Служба считает, что оснований для отмены обжалуемого решения нет.
О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако Служба явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила.
В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, заместителем руководителя Службы вынесено распоряжение от 02.10.2012 №2489 ср-п о проведении с 10.10.2012 по 04.11.2012 в отношении Администрации внеплановой документарной проверки, с целью проверки информации, содержащейся в обращении Сапожникова А.Ю. о нарушении порядка признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу.
Указанным распоряжением лицом, уполномоченным на проведение проверки назначена Советник Центрального отдела государственного жилищного надзора службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области Павшинская Л.А.
Служба с целью проверки информации о нарушении порядка признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу направила в Администрацию запрос от 05.10.2012 № 72-37-6104/12 (поступил 05.10.2012), согласно которому Администрации необходимо в течение 10 дней с момента получения запроса представить ряд поименованных в запросе документов.
По результатам проверки советником Центрального отдела государственного жилищного надзора службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области Павшинской Ларисой Алексеевной составлен акт проверки от 23.10.2012 № 2489/12, в соответствии с которым: в установленный срок документы, указанные в запросе от 05.10.2012 № 72-37-6104/12 не представлены, 16.10.2012 Администрация представила отказ в предоставлении информации.
Заявитель, считая действия Службы по проведению внеплановой документарной проверки незаконными, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.
Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности обжалуемого отказа правильным, исходя из следующего.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
По сути, аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемых действий закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение прав и законных интересов заявителя этими действиями.
Служба государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции, в том числе по региональному государственному жилищному и строительному надзору (п. 1 Положения о службе государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 13.04.2012 № 216-пп).
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в силу подпункта 9 пункта 10, подпункта 1 пункта 11 Положения о службе государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 13.04.2012 № 216-пп, Служба в соответствии с возложенными на нее задачами в установленном законодательством порядке осуществляет такие функции как надзор за соблюдением порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, отнесения жилых домов и жилых помещений к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания, и для реализации своих функций Служба в установленном порядке запрашивает и получает от органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимую информацию.
Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, Служба, проводя проверку соблюдения порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, отнесения жилых домов и жилых помещений к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания, не вышла за пределы своих полномочий.
Доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм права.
Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что, поскольку в соответствии с пунктом 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, являющихся в соответствии с абзацем 3 пункта 5 данного Положения жилыми помещениями, то Служба, обладая полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, отнесения и жилых помещений к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания, соответственно обладает и полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением порядка признания многоквартирных домов непригодными для проживания, отнесения многоквартирных домов к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания, как совокупности квартир, то есть жилых помещений.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
В соответствии с подпунктами «а», «б» и «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Как правильно указал суд первой инстанции, анализ текста заявления жителя дома гражданина Сапожникова А.Ю. позволяет суду отнести указанное обращение к тем основаниям, с которыми закон связывает проведение проверок.
Признание данного многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу повлечет за собой выселение людей, что вызвало беспокойство собственников помещений и угрозу причинения вреда их жизни и здоровью.
В силу части 4 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 указанного Федерального закона.
При этом согласование с органом прокуратуры, как правильно указал суд первой инстанции, необходимо только для проведения внеплановой выездной проверки (часть 5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ).
В соответствии с частями 1, 4, 5 ст. 11 Федерального закона 294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы.
В силу части 1 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии закону оспариваемых действий Службы по проведению внеплановой документарной проверки.
Довод о том, что права и законные интересы Администрации нарушены тем, что на нее возложена обязанность по предоставлению запрашиваемых Службой документов, обоснованно отклонен судом первой инстанции, как не соответствующий пункту 1 части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 9 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления», части 2 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающих права органов контроля и надзора на направление запросов и проведение проверок в отношении органов местного самоуправления, являющихся юридическими лицами.
