ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 июля 2012 года Дело N А57-5487/11
Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2012 года Полный текст постановления изготовлен 26 июля 2012 года
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Александровой Л.Б., судей: Акимовой М.А., Борисовой Т.С., при ведении протокола судебного секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,
при участии в судебном заседании представителей администрации: Степанова А.А., действующего на основании доверенности от 07 марта 2012 года N 01-03/22; комитета по землепользованию и градостроительству: Акимовой Е.А., действующей на основании доверенности от 05 июня 2012 года N 02-08/05-7948; Тихомирова А.А.: Рыбакова А.Ю., действующего на основании доверенности от 08 июня 2011 года, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционные жалобы администрации муниципального образования «Город Саратов» (г. Саратов) и комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» (г. Саратов)
на решение арбитражного суда Саратовской области от 21 сентября 2011 года по делу N А57-5487/2011 (судья Лескина Т.А.) по заявлению заместителю прокурора Саратовской области ОГРН 1026402204619, ИНН 6450014678 (г. Саратов) к администрации муниципального образования «Город Саратов» ОГРН 1036405000280, ИНН 64500110023 (г. Саратов), о признании недействительным постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 27 января 2011 г. N 84, заинтересованные лица: индивидуальный предприниматель Тихомиров Александр Александрович (г. Саратов), комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» (г. Саратов), комитет по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» (г. Саратов), общество с ограниченной ответственностью «Поволжский кадастровый центр» (г. Саратов), комитет по дорожному хозяйству и транспорту администрации муниципального образования «Город Саратов» (г. Саратов)
У С Т А Н О В И Л:
В арбитражный суд Саратовской области обратился заместитель прокурора Саратовской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 27 января 2011 г. N 84. В порядке ст. 201 АПК РФ заявитель просил устранить нарушение прав Тихомирова А.А., обязав администрацию муниципального образования «Город Саратов» в течение 7 дней с момента вступления в законную силу решения по настоящему делу принять решение о предоставлении Тихомирову А.А. в аренду сроком на 49 лет земельного участка площадью 16400 кв.м кадастровым номером 64:48:010113:321, расположенного по адресу: г. Саратов, Новосоколовогорский жилой район, ЖГ-9, б/н, для целей, не связанных со строительством.
Решением суда первой инстанции от 21 сентября 2011 г. заявление прокуратуры удовлетворено. Суд признал недействительным постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 27.01.2011 года N 84 и обязал администрацию муниципального образования «Город Саратов» в течение 2 недель с момента вступления в законную силу решения суда по настоящему делу принять решение о предоставлении Тихомирову Александру Александровичу в аренду земельный участок площадью 16400 кв. м. с кадастровым номером 64:48:010113:321, расположенный по адресу: г. Саратов, Новосоколовогорский жилой район, ЖГ-9, б/н, для целей, не связанных со строительством - под размещение оборудованной спортивной площадки.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2012 г. решение арбитражного суда Саратовской области от 21 сентября 2011 года по делу N А57-5487/2011 в части определения способа восстановления нарушенного права отменено, в указанной части принят новый судебный акт. Суд апелляционной инстанции обязал администрацию муниципального образования «Город Саратов» в двухнедельный срок с момента вступления в законную силу постановления арбитражного суда принять решение по заявлению Тихомирова Александра Александровича о предоставлении в аренду сроком на сорок девять лет земельного участка площадью 16400 кв.м с кадастровым номером 64:48:010113:321 , расположенного по адресу: г. Саратов, Новосоколовогорский жилой район, ЖГ-9, б\н, исходя из цели использования земельного участка, указанной Тихомировым Александром Александровичем в заявлении от 23 августа 2010 года.
Суд апелляционной инстанции счел оспариваемый отказ в предоставлении земли необоснованным, указав на то, что администрацией не доказано в нарушение положений статей 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ наличие обстоятельств, препятствующих предоставлению земельного участка. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не мог согласиться с избранным судом первой инстанции способом восстановления нарушенного права, так как из заявления Тихомирова А.А. не представилось возможным установить цель использования испрашиваемого земельного участка.
Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2012 г. постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2012 года по делу N А57-5487/2011 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд.
Направляя дело на новое рассмотрение, ФАС Поволжского округа пришел к выводу, что суд апелляционной инстанции установил новые обстоятельства, при этом, оставив в силе решение суда первой инстанции о незаконности оспоренного отказа, отменил решение суда первой инстанции в части определения способа восстановления нарушенного права и обязал администрацию МО «Город Саратов» принять решение по заявлению, которое фактически администрацией МО «Город Саратов» уже рассмотрено, что свидетельствует о том, что выводы апелляционного суда не соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
При новом рассмотрении дела суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционные жалобы администрации муниципального образования «Город Саратов» и Комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» на решение арбитражного суда от 23 сентября 2011 года. Указанные лица не согласились с судебным актом и обжаловали его по основаниям, изложенным в жалобах. Администрация и Комитет просят отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленного прокуратурой требования.
Податели апелляционных жалоб представили письменные пояснения к апелляционным жалобам.
Комитет по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» представил отзыв на апелляционные жалобы, поддерживает доводы, изложенные в них и просит удовлетворить апелляционные жалобы, отменив решение суда.
Прокуратура Саратовской области представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором решение суда первой инстанции просит оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.
Тихомиров Александр Александрович представил отзыв на апелляционные жалобы и письменные и пояснение, полагает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы дела и принял решение о предоставлении ему участка в аренду, выбрав способ восстановления нарушенного права, соответствующий характеру допущенных органом муниципальной власти нарушений и требованиям закона.
Общество с ограниченной ответственностью «Поволжский кадастровый центр», комитет по дорожному хозяйству и транспорту администрации муниципального образования «Город Саратов» отзывы не представили.
В судебное заседание не явились прокуратура Саратовской области, Комитет по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов», ООО «Поволжский кадастровый центр», Комитет по дорожному хозяйству и транспорту администрации муниципального образования «Город Саратов». О месте и времени рассмотрения дела указанные лица извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений NN 98782, 98783,98786, 98788, 98789 25 27 июня 2012 года. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 30 июня 2012 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой подлежит отмене, а апелляционные жалобы удовлетворению в полном объеме.
Как следует из материалов дела, 23 августа 2010 года Тихомиров А.А. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду сроком на 49 лет земельного участка кадастровым номером 64:48:010113:321 площадью 16400 кв.м, расположенного по адресу: г.Саратов, Волжский район, ЖГ-9, б/н, для целей, не связанных со строительством, для размещения объекта физкультуры и спорта (спортивной площадки) (т.1 л.д.101,102).
27 января 2011 года администрация приняла постановление N 84 об отказе Тихомирову А.А. в предоставлении в аренду земельного участка в Волжском районе для целей, не связанных со строительством. В обоснование отказа администрация сослалась на то, что земельный участок частично занят зелёными насаждениями, а администрации не представлено разрешение уполномоченного органа на снос зелёных насаждений.
По факту отказа в предоставлении земельного участка Тихомирову А.А. проведена прокурорская проверка. По результатам проверки прокуратурой принесён протест на постановление с требованием отменить ненормативный правовой акт. В протесте указано, что оспариваемое постановление принято администрацией необоснованно. Отсутствуют документы, подтверждающие расположение на участке зелёных насаждений. Прокуратура считает, что администрация без достаточных правовых оснований отказала Тихомирову А.А. в предоставлении земельного участка.
Поскольку требования протеста администрацией не исполнены, прокуратура обратилась в арбитражный суд Саратовской области с заявлением в интересах Тихомирова А.А. в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Дело арбитражным судом рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.
Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.
Удовлетворяя заявленные требования о признании оспариваемого постановления недействительным и восстанавливая нарушенные права Тихомирова А.А. путем обязания администрации предоставить испрашиваемый земельный участок в аренду сроком на 49 лет, суд первой инстанции исходил из того, что заместитель прокурора Саратовской области правомерно обратился в арбитражный суд в порядке ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, а отказ в предоставлении земельного участка нарушает нормы законодательства о земле и права предпринимателя Тихомирова А.А.
Как следует из заявления, поступившего в суд первой инстанции, следует, что прокурор обратился в защиту интересов конкретного физического лица - Тихомирова А.А. Данный вывод судом апелляционной инстанции сделан, исходя из того, что оспариваемое постановление принято по заявлению предпринимателя Тихомирова А.А., касается предоставления земельного участка Тихомирову А.А., прокурор просит устранить нарушение прав и законных интересов Тихомирова А.А. путем обязания администрации муниципального образования «Город Саратов» в течение 7 дней с момента вступления в законную силу решения по настоящему делу принять решение о предоставлении Тихомирову А.А. в аренду сроком на 49 лет земельного участка площадью 16400 кв.м кадастровым номером 64:48:010113:321, расположенного по адресу: г. Саратов, Новосоколовогорский жилой район, ЖГ-9, б/н, для целей, не связанных со строительством.
В соответствии с ч 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 3 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством. Таким образом, арбитражным судам при определении полномочий прокурора по обращению в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) либо по вступлению в дело, рассматриваемое арбитражным судом, следует руководствоваться статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Указанная позиция подтверждена и судебной практикой.
Согласно п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).
Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.
В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ.
С учетом изложенных выше обстоятельств, и, принимая во внимание позицию Федерального арбитражного суда Поволжского округа, изложенную в постановлении от 28 мая 2012 года по настоящему делу, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что спор подлежит рассмотрению по существу.
Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о возможности размещения в жилой зоне полигона для игры в пейнтбол, так как это противоречит требованиям градостроительной документации. Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», утверждённым Решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 г. N 27-280, размещение стрельбищ в территориальной зоне Ж-4 не допускается. Виду использования «оборудованные спортивные площадки» присвоен код 6.11 (таблица 5.1. Правил землепользования и застройки), а виду использования «стрельбища, площадки и тиры для стрелковых видов спорта и пейнтбола» - код 6.52. (таблица 5.1. Правил землепользования и застройки). Размещение последних предусмотрено в другой территориальной зоне ОД-3 (пункт 42.2. таблицы 5.1 Правил).
Предприниматель утверждает, что испрашиваемый участок необходим ему для организации игры в пейнтбол, что соответствует земельному участку испрашиваемого размера. Свою позицию относительно планируемого использования участка предприниматель поменял после того, как в суде апелляционной инстанции было установлено, что размещение стрельбищ в жилой зоне запрещено.
Суд апелляционной инстанции согласен с позицией уполномоченного органа, что решение вопроса о возможности предоставления предпринимателю участка невозможно до момента, пока он определится с целью использования участка. От рода мероприятий, которые планируется проводить на территории, зависит процедура предоставления земли и вывод о допустимости предполагаемого использования с учётом территориальной зоны и градостроительной документации.
Суд апелляционной инстанции исходит из того, что уполномоченный орган не может основываться на заверениях предпринимателя, что дальнейшее использование земли будет строго соответствовать нормам действующего законодательства.
Цель использования земельного участка должна быть обозначена заявителем на момент обращения в компетентный орган с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанций удовлетворил заявленные требования, сочтя, что предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения объекта физкультуры и спорта (спортивной площадки) в соответствии с требованиями законодательства, а у администрации отсутствовали основания для отказа в предоставлении в аренду испрашиваемого земельного участка.
Между тем такой вывод сделан в связи с не установлением обстоятельств дела, имеющих существенной значение для разрешения спора, и основан на неправильном толковании норм законодательства.
Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает, что земельные участки должны использоваться согласно их целевому назначению, принадлежности к той или иной категории и разрешенному использованию.
Так, статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации, определяя основные принципы земельного законодательства, предусматривает, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Этот принцип развивается в статье 7 Кодекса, уточняющей, что использование земли производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земель.
Согласно статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявление в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.
В силу пункта 4 названной статьи Кодекса, уполномоченные органы рассматривают поступившее заявление с учетом зонирования территории.
Таким образом, администрации для рассмотрения по существу заявления предпринимателя о предоставлении в аренду земельного участка для целей, не связанных со строительством, необходимо располагать сведениями, как предприниматель будет фактически использовать истребуемый земельный участок, что позволило бы администрации определить размеры испрашиваемого земельного участка и обоснованно возражать против предоставления земельного участка площадью 16400 кв.м.
Установить данные обстоятельства администрация бала лишена возможности, так как указанная предпринимателем цель использования земельного участка (размещение спортивной площадки для занятия физкультурой и спортом) не предполагает предоставление земельного участка площадью 16400 кв.м.
Суд первой инстанции не исследовав существенные для дела обстоятельства, признал недействительным постановление об отказе в предоставлении Тихомирову А.А. права аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством (под размещение строительной площадки).
Суд первой инстанции признал оспариваемое постановление недействительным, не проверив обоснованности довода о невозможности предоставления земельного участка для его эксплуатации в целях размещения объектов для игры в пейнтбол.
При повторном рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции Тихомиров А.А. не представил новых доказательств, подтверждающих цель использования земельного участка, и на наличие таковых не ссылается.
На момент рассмотрения дела суд не имеет возможности судить о допустимости размещения в зоне жилой застройки узкоспециализированной спортивной площадки, поскольку цель её использования не конкретизирована.
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предпринимателю в предоставлении права аренды земельного участка должно быть отказано в связи с тем, что предпринимателем неправильно определено разрешенное использование испрашиваемого земельного участка. Указав в заявлении цель использования земельного участка (спортивная площадка для занятия физкультурой и спортом), предприниматель в судебном заседании подтвердил использование земельного участка для игры в пейнтбол, что не соответствует той цели, для реализации которой фактически истребуется земельный участок.
Суд считает, что отсутствие нормативного закрепления предельных размеров спортивной площадки не означает отсутствие критериев и разумных ограничений при определении её площади. Орган местного самоуправления вправе корректировать размер и конфигурацию испрашиваемого участка в рамках своих полномочий с соответствующим обоснованием.
