ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 мая 2011 года

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

город Владимир 18 мая 2011 года

Владимирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Завьялова Д.А.,

при секретаре Савельевой Т.В.,

с участием прокурора отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Владимирской области Хромушина П.Н., представителей администрации Владимирской области Гулиной Н.Э.,Марковой И.В.,Трифановой С.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Владимирской области о признании частично не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия разделов V, VI, таблиц 1.1 и 3 раздела IХ Программы государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утверждённой постановлением Губернатора Владимирской области от 24 января 2011 года №23,

У С Т А Н О В И Л:

исполняющий обязанности прокурора Владимирской области обратился во Владимирский областной суд с заявлением о признании частично не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия разделов V, VI, таблиц 1.1 и 3 раздела IХ Программы государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утверждённой постановлением Губернатора Владимирской области от 24 января 2011 года №23, в части:

- установления нормативов объёма медицинской помощи для амбулаторной, в том числе неотложной медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, в рамках Областной программы обязательного медицинского страхования в размере 8,85 посещения;

- установления нормативов объёма медицинской помощи для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, в размере 0,565 пациенто-дня;

- установления нормативов объема медицинской помощи для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, в размере 2,469 койко-дня, в том числе в рамках Областной программы обязательного медицинского страхования в размере 1,862 койко-дня;

- установления общей потребности в финансировании амбулаторной помощи за счёт средств бюджета в размере 378 700 000 руб. и общего количества посещений в размере 13 962 292;

- установления нормативов финансовых затрат на один пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств обязательного медицинского страхования в размере 261,74 рублей;

- установления общей потребности в финансировании медицинской помощи в дневных стационарах в размере 28 600 000 руб., 41 700 000 руб. и 150 300 000 руб. и общего количества пациенто-дней в размере 802 501;

- установления нормативов финансовых затрат на один койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях за счёт средств обязательного медицинского страхования в размере 1000,64 руб.;

- установления общей потребности в финансировании стационарной медицинской помощи в размере 814 500 000 рублей, 498 500 000 руб. и 2 208 900 000 руб. и общего количества койко-дней в размере 3 508 383;

- установления нормативов финансовых затрат на один вызов скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной) - 1455,55 руб.;

- установления подушевых нормативов финансирования Программы в расчёте на 1 человека в год в среднем 5760,3 руб., в том числе 3753,08 руб. за счёт средств обязательного медицинского страхования и 2007,22 руб. за счёт средств соответствующих бюджетов.

Заявление, со ссылкой на статьи 6,20,20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, мотивировано тем, что оспариваемые положения Программы устанавливают заниженные нормативы объёма медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения, чем установленные Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года №782, вследствие чего нарушаются конституционные права жителей Владимирской области на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации. Снижение субъектом Российской Федерации, по мнению заявителя, гарантированного объема бесплатной медицинской помощи недопустимо, Областная программа может определять лишь дополнительные условия, виды объёмы оказания медицинской помощи, но не снижать их.

В дальнейшем прокурор заявленные требования уточнил, указав нумерацию разделов, абзацев, строк, столбцов (граф) оспариваемой Программы, содержащих, по его мнению, несоответствующие федеральному законодательству положения и дополнительно просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия положения названной Программы в части:

-установления в строке 4 столбца 8 таблицы 3 раздела IХ потребности в финансировании амбулаторной помощи за счёт средств бюджета - 378,7 млн.руб., и в столбце 7 таблицы 1.1 раздела IХ количества посещений по ОМС - 12 577 572;

- установления в строке 6 столбца 8, строках 12,16 столбца 9 таблицы 3 раздела IХ потребности в финансировании медицинской помощи в дневных стационарах всех типов соответственно: за счёт средств бюджета - 28,6 млн. руб.; за счёт средств ОМС - 41,7 млн.руб.; за счёт средств ОМС - 150,3 млн. руб.; в столбцах 8,9 таблицы 1.1 раздела IХ общего количества пациенто-дней - 802 501, в том числе по бюджету - 86 200 пациенто-дней;

- установления в строке 5 столбца 8 и в строках 11,15 столбца 9 таблицы 3 раздела IХ потребности в финансировании стационарной медицинской помощи соответственно: за счёт средств бюджета -814,5 млн.руб.; за счёт средств ОМС - 498,5 млн.руб.; за счёт средств ОМС - 2208,9 млн.руб.; в столбцах 2,3,4 таблицы 1.1 раздела IХ общего количества койко-дней - 3 508 383, в том числе по бюджету - 862 651, по ОМС - 2 645 732.

В судебном заседании прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Владимирской области Хромушин П.Н. заявленные требования с учётом их уточнений и дополнений поддержал, в том числе по изложенным в них основаниям.

Представители администрации Владимирской области Гулина Н.Э., Маркова И.В. и Трифанова С.Б., действующие по доверенностям, возражали против удовлетворения заявления прокурора, поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве Губернатора Владимирской области, представленном в суд. Пояснили, что в соответствии с Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997 года №1387, одним из основных направлений в совершенствовании организации оказания медицинской помощи является перераспределение части объёмов медицинской помощи со стационарного уровня на амбулаторный. Установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года №782 нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения являются усреднёнными, поэтому эти показатели для Владимирской области следует применять с корректировкой на коэффициент уровня расчётной бюджетной обеспеченности. С 01 января 2011 года в федеральном законодательстве отсутствует правовая норма, устанавливающая требование о соответствии оспариваемых прокурором нормативов Территориальной программы нормативам Федеральной программы. При формировании Территориальной программы нормативы объёмов медицинской помощи скорректированы с учётом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения Владимирской области, транспортной доступности медицинских организаций, что соответствует разъяснениям Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, данным в письме от 17 декабря 2010 года. Указали, что расчёт нормативов объёма медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевого норматива финансирования произведен также в соответствии с этими разъяснениями. Кроме того, ссылались на дефицит финансового обеспечения Территориальной программы, по причине того, что Владимирская область является дотационным регионом Российской Федерации, с низкой бюджетной обеспеченностью. Указанные выше расходные обязательства Владимирской области, как субъекта Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. По мнению представителей администрации Владимирской области, снижение оспариваемых показателей при наличии в Территориальной программе целого ряда показателей, которые выше аналогичных показателей, содержащихся в Федеральной программе, не ухудшает гарантированного уровня медицинского обслуживания населения. Поскольку во Владимирской области имеет место одноканальное финансирование учреждений здравоохранения, работающих в системе ОМС, сравнение нормативов финансовых затрат, установленных Федеральной программой, предполагающей финансирование учреждений здравоохранения из двух источников, с нормативами финансовых затрат, установленных Территориальной программой, является некорректным.

Выслушав объяснения представителя прокуратуры, представителей администрации Владимирской области, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 16 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года №5487-1, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относятся разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования (пункт 4 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).

Статьёй 22 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», утратившего силу с 01 января 2011 года, предусматривалось, что базовую программу обязательного медицинского страхования разрабатывает Министерство здравоохранения Российской Федерации и утверждает Совет Министров Российской Федерации (Правительство Российской федерации). На основе базовой программы Советы Министров республик в составе Российской Федерации, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования. Объём и условия оказания медицинской помощи, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в базовой программе.

В силу статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объёма медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Утверждение Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объёмы оказания медицинской помощи.

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи Правительство Российской Федерации Постановлением от 4 октября 2010 года №782 утвердило Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Разделом IV названной Программы определены нормативы объёма медицинской помощи, которые рассчитаны в единицах объёма на 1 человека в год и используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой.

В частности, для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделения, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования норматив в среднем составляет 8,962 посещения; для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, норматив в среднем составляет 0,59 пациентно-дня; для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, норматив в среднем составляет 2,78 койко-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,894 койко-дня.

Разделом V названной Программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь.

Нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, рассчитаны исходя из расходов на её оказание и в среднем составляют:

на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1710,1 руб.;

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи)-218,1 руб., в том числе 169,5 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

на 1 пациентно-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 руб., в том числе 470,5 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, установлены в расчёте на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) и составляют в среднем 7633,4 руб., из них:

4102,9 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

3530,5 рубля - за счёт средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передающихся половым путём, туберкулёзе, ВИЧ - инфекции и синдроме приобретённого иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, в том числе связанных с употреблением психоактивных веществ, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и на финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, указанных в последнем абзаце раздела III Программы.

Судом установлено, что постановлением Губернатора Владимирской области от 24 января 2011 года №23 утверждена Программа государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Данное постановление вступило в силу 1 января 2011 года, опубликовано 29 января 2011 года в издании «Владимирские ведомости» №19.

Программа государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год разработана и утверждена в целях обеспечения государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года №782 «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год».

Разделом V Программы государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год определены нормативы объёма медицинской помощи, которые рассчитаны в единицах объёма на 1 человека в год.

В частности, для амбулаторной, в том числе неотложной медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, в том числе в рамках Областной программы обязательного медицинского страхования норматив в среднем составляет 8,85 посещения; для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, норматив в среднем составляет 0,565 пациентно-дня; для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, норматив в среднем составляет 2,469 койко-дня, в том числе в рамках Областной программы обязательного медицинского страхования - 1,862 койко-дня.

Разделом VI названной Программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь.

Нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи в среднем составляют:

на один пациентно-день лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств обязательного медицинского страхования - 261,74 руб.;

на один койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1000,64 руб.;

на один вызов скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной) - 1455,55 руб.;

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, установлены в расчёте на 1 человека в год, составляют в среднем 5760,3 руб., в том числе 3753,08 руб. за счёт средств обязательного медицинского страхования и 2007,22 рубля за счёт средств соответствующих бюджетов.

Таблицами 1.1 и 3 раздела IХ Программы установлены объёмы медицинской помощи, предоставляемой населению Владимирской области в рамках заданий на оказание бесплатной медицинской помощи, на 2011 года и утверждённая стоимость Программы государственных гарантий по оказанию населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Сравнительный анализ положений двух программ свидетельствует об установлении субъектом Российской Федерации (Владимирской областью) заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года №782, некоторых нормативов объёма медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, подушевых нормативов финансирования и, как следствие, некоторых показателей утверждённой стоимости Территориальной программы на 2011 год, содержащихся в таблице 3 раздела IХ Программы, а также объёмов медицинской помощи, предоставляемой населению Владимирской области в рамках заданий на оказание бесплатной медицинской помощи на 2011 год (таблица 1.1 раздела IХ Программы).

Так согласно расчётов, представленных в суд администрацией Владимирской области (л.д.183-186), и пояснений представителей указанного заинтересованного лица по этим расчётам, нормативы объёма медицинской помощи (раздел V Территориальной программы) рассчитываются по формуле: норматив объёма = объёму медицинской помощи (показатели содержатся в таблице 1.1 раздела IХ Программы) / прогнозную численность населения, а нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи (раздел VI Территориальной программы) рассчитываются на основании показателей, содержащихся в таблицах 1.1 и 3 раздела IХ Территориальной программы по формуле: нормативы финансовых затрат на единицу помощи = Объёмы финансовых средств на оказание данного вида помощи / Объёмы медицинской помощи по данному виду.