АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 02 апреля 2012 года Дело N А53-28232/2011
Резолютивная часть решения объявлена «26» марта 2012 года
Полный текст решения изготовлен «02» апреля 2012 года
Арбитражный суд Ростовской области в составе:
судьи Лебедевой Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кириленко Ю.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Ростова-на-Дону
о признании недействительными Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 15.12.2011 № 15434/03 по делу № 1863/03 о признании Администрацию города Ростова-на-Дону нарушившей часть 2 статьи 46 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и предписания от 19.12.2011 № 876/03,
заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,
третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Офисная техника»;
при участии:
от заявителя: Трофимова Е.В. (доверенность от 20.07.2011 № 1/353), Седляр Л.Г. (доверенность от 12.12.2011 № 1/581, удостоверение № 568), Ларин В.Ю. (доверенность от 02.02.2012 № 1/60, паспорт);
от заинтересованного лица: Приходько М.Н. (доверенность от 31.01.2012 № 24 паспорт);
от третьего лица: представитель не явился;
установил:
Администрация города Ростова-на-Дону обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 15.12.2011 г. № 15434/03 по делу № 1863/03 о признании Администрацию города Ростова-на-Дону нарушившей часть 2 статьи 46 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и предписания от 19.12.2011 № 876/03.
Через канцелярию суда от третьего лица в электронном виде поступил отзыв на заявление и документы в его обоснование. С учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле, суд определил приобщить данные документы к материалам дела.
Через канцелярию суда от заинтересованного лица поступило дополнение к отзыву на заявление. Документ приобщен судом к материалам дела.
Представитель заинтересованного лица просил приобщить к материалам дела реестр недобросовестных поставщиков. Суд определил приобщить данный документ к материалам дела.
Представители заявителя поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему, просили признать решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области незаконными, сославшись на положения Федерального закона № 94-ФЗ, который предусматривает две возможные формы подачи участником размещения заказа котировочной заявки и не определяет право заказчика по своему усмотрению ограничить подачу участником размещения заказа заявки в определенной (одной) форме. Указал на то, что заявитель, реализуя свое право на основании части 2 статьи 46 Закона N 94-ФЗ на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, обязан обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу. В данном случае направленная по электронной почте котировочная заявка не соответствовала требованиям, утвержденным для электронного документа, а именно: отсутствовала возможность идентифицировать направленную по электронной почте заявку как документ, поступивший именно от общества и имеющий юридическую силу. По факту поступления ненадлежащего документа в адрес лица, объявившего проведение запроса котировок на право заключения государственного контракта, у последнего не возникает обязанность по принятию его к рассмотрению.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на доводы, изложенные в отзыве на заявление и дополнении к нему, при этом указал на то, что Заказчиком в извещении о проведении запроса котировок было установлено ограничение возможных участников проведения запроса котировок путем указания того что, котировочные заявки в форме электронного документа принимаются только на сайте www.torgi.donland.ru. Между тем, исчерпывающий перечень сведений, который должен содержать запрос котировок, приведен в статье 43 Закона о размещении заказов. Требования, предъявляемые к котировочной заявке, установлены статьей 44 данного Закона. В силу положений статьи 46 вышеназванного Закона обязанность по приему котировочной заявки и ее регистрации возложена на заказчика. Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу о том, что указанные выше нормы права не предполагают возможности установления какой-либо процедуры получения пароля и логина с предоставлением для этого определенных сведений и документов для получения возможности подать котировочную заявку в форме электронного документа. Кроме того, антимонопольный орган считает подтвержденным факт наличия электронной цифровой подписи в представленной в форме электронного документа котировочной заявке общества, а также наличия установленных законом обстоятельств, свидетельствующих о равнозначности такой электронной подписи собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Согласно позиции третьего лица, изложенной в отзыве на заявление, котировочная заявка ООО «Офисная техника» не была принята Заказчиком к рассмотрению ввиду того, что была подана не на сайт, указанный в Извещении о проведении запроса котировок - www.torgi.donland.ru. Между тем, требование Заказчика о подаче участниками котировочных заявок на указанный ресурс, который не является Интернет-ресурсом РФ для размещения информации о размещении заказа, приводит к ограничению круга участников, поскольку для подачи котировочной заявки на сайте www.torgi.donland.ru для участников предусмотрена форма регистрации, которая требует предоставления дополнительных документов (копии первых 3 листов Устава, копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, копия свидетельства о внесении записи в ЕГРЮЛ, копия документа, подтверждающего полномочия руководителя) на бумажном носителе, заверенных надлежащих образом по адресу: 344050 г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, 112. Кроме того, по мнению ООО «Офисная техника», в случае, если Заказчик считает, что котировочная заявка участника не соответствует установленным требованиям, он обязан принять данную заявку, после чего отклонить ее согласно действующим правовым нормам, указав все сведения о такой Заявке в протоколе рассмотрения и оценки котировочных заявок.
Изучив представленные документы, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.
Заказчиком на официальном сайте Российской Федерации www.zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт) 22.11.2011 было опубликовано извещение о проведении запроса котировок № 0158300007711000077 «Поставка шредеров» для нужд Администрации города Ростова-на-Дону.
При размещении извещения на официальном сайте Заказчиком не было установлено ограничение по форме подачи котировочной заявки. Следовательно, участники размещения заказа имели возможность подать котировочную заявку на участие в запросе котировок в любой форме предусмотренной частью 2 статьи 46 Закона.
Для участия в оспариваемом запросе котировок было подано 3 котировочных заявки: ООО «Офисный мир КМ», ООО Геро, ООО «Офисная Техника».
28.11.2011 в 12:00 ООО «Офисная техника» направило с электронного адреса ofiicetechnika@mail.ru котировочную заявку в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 10 января 2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», и № 63-ФЗ от 06.04.2011 «Об электронной подписи» в виде электронного документа на электронный адрес, указанный в извещении о проведении запроса котировок № 0158300007711000077 sektor_zakupok@rostov-gorod.ru (Приложение № 5, 6, 7).
Электронный документ был подписан электронной цифровой подписью, выданной удостоверяющим центром ФГУП «ЦентрИнформ», серийный номер корневого сертификата удостоверяющего центра ФГУП «ЦентрИнформ», выдавшего ЭЦП: Of 8d 5d 2а 74 fc d6 ас 41 56 35 97 e2 6е b0 62, серийный номер сертификата ключа ЭЦП: 4b 21 bc с3 00 00 00 00 30 2с (Приложение № 8, 9).
Котировочной комиссией заказчика по итогам рассмотрения указанных заявок был сформирован протокол № 0158300007711000077-1 рассмотрения и оценки котировочных заявок от 29.11.2011 (далее - протокол), согласно которому котировочная заявка ООО «Офисная техника» не была принята к рассмотрению котировочной комиссией Заказчика, ввиду того, что была подана не на сайт (www.torgi.donland.ru), указанный Заказчиком в качестве места приема котировочных заявок в форме электронного документа на основании рекомендательного письма Министерства экономического развития Ростовской области от 11.08.2011 №17/2422, а на адрес электронной почты (sector_zakupok@rostov-gorod.ru), указанный Заказчиком в извещении о проведении запроса котировок (раздел контактная информация).
Указанные обстоятельства послужили основанием к обращению ООО «Офисная техника» в антимонопольный орган с жалобой на действия котировочной комиссии Заказчика.
По результатам рассмотрения дела № 1863/03 Комиссией Ростовского УФАС России 12.12.2011 вынесено решение, которым жалоба ООО «Офисная техника» признана обоснованной; Администрация города Ростова-на-Дону признана нарушившей часть 2 статьи 46 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; Заказчику выдано предписание № 876/03.
Воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Администрация города Ростова-на-Дону обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в совокупности и заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 2 статьи 46 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлено, что котировочная заявка подается участником размещения заказа в письменной форме или в форме электронного документа.
Рассмотрение и оценка котировочных заявок осуществляется в порядке, установленном статьей 47 Закона о размещении заказов. Котировочная комиссия в течение одного рабочего дня, следующего за днем окончания срока подачи котировочных заявок, рассматривает котировочные заявки на соответствие их требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и оценивает котировочные заявки (часть 1). Победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, подавший котировочную заявку, которая отвечает всем требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и в которой указана наиболее низкая цена товаров, работ, услуг. При предложении наиболее низкой цены товаров, работ, услуг несколькими участниками размещения заказа победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, котировочная заявка которого поступила ранее котировочных заявок других участников размещения заказа (часть 2).
Частью 3 статьи 47 Закона о размещении заказов котировочной комиссии предоставлено право не рассматривать и отклонять котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, либо предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. Отклонение котировочных заявок по иным основаниям не допускается.
Как видно из материалов дела 1863/03, котировочная комиссия Администрации города Ростова-на-Дону при проведении процедуры запроса котировок не приняла во внимание котировочную заявку ООО «Офисная техника», поданную для участия в проведении запроса котировок № 0158300007711000077 «Поставка шредеров», мотивировав свою позицию тем, что котировочные заявки в электронной форме принимались исключительно через сайт www.torgi.donland.ru. Также в ходе судебного заседания представитель Администрации города Ростова-на-Дону неоднократно пояснял, что интеграция данного портала удобна для Заказчика ввиду того, что на данном сайте при подаче котировочной заявки участником размещения заказа видна карточка участника и нет необходимости выполнять проверку подлинности электронной цифровой подписи, поскольку данный сайт выполняет эту функцию автоматически.
Между тем, исчерпывающий перечень сведений, который должен содержать запрос котировок, приведен в статье 43 Закона о размещении заказов, так п.п. 1, 3 указанной статьи установлено требование о наличии в запросе котировок адреса электронной почты заказчика, и формы котировочной заявки, в том числе подаваемой в форме электронного документа.
Порядок подачи котировочных заявок установлен статьей 46 Закона о размещении заказов. Согласно пункту 2 статьи 46 Закона о размещении заказов котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику, в письменной форме или в форме электронного документа в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок. В случае подачи котировочной заявки в форме электронного документа заказчик, уполномоченный орган в тот же день обязаны направить в письменной форме или в форме электронного документа участнику размещения заказа, подавшему такую заявку, подтверждение получения такой заявки.
Таким образом, положения Закона о размещении заказов предполагают два способа подачи котировочной заявки в письменной форме или в форме электронного документа.
Электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами и иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумеваем требование о составлении такого документа на бумажном носителе. В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон рассматривается как обмен документами (часть 3 и 4 статьи 11 Федерального Закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).
Таким образом, электронный документ обладает признаками документа, подписанного собственноручной подписью, в случае его подписания электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи. До настоящего момента действующим законодательством предусмотрен только один аналог собственноручной подписи, используемый для подписания электронного документа, электронная цифровая подпись.
Под электронной цифровой подписью понимается реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить искажения информации в электронном документе (статья 3 Федерального Закона от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифр подписи»).
Следовательно, заверение электронного документа электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи обусловлено необходимостью удостоверить заявленные сведения (волю и волеизъявление конкретного лица) и подтвердить юридическую силу документа.
ООО «Офисная техника», реализуя свое право на основании ч. 2 ст. 46 Закона о размещении заказов на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, обязано обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу.
При рассмотрении дела Комиссией Ростовского УФАС России было установлено, что направленная ООО «Офисная техника» в адрес Заказчика по электронной почте котировочная заявка в полном объёме соответствовала требованиям, утвержденным для электронного документа, в том числе, присутствовал аналог собственноручной подписи - электронная цифровая подпись. Такое электронное сообщение полной мере даёт возможность идентифицировать направленную по электронной почте заявку как документ, поступивший именно от ООО «Офисная техника» и имеющий юридическую силу. По факту поступления надлежащего документа в адрес лица, объявившего проведение запроса котировок на право заключения государственного контракта, у последнего возникает обязанность по принятию его к рассмотрению.
И соответствии со ст. 3 Федерального Закона от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» - сертификат ключа подписи - документ на бумажном носителе или электронный документ с электронной цифровой подписью уполномоченного лица удостоверяющего центра, которые включают в себя открытый ключ электронной цифрой подписи и которые выдаются удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи и идентификации владельца сертификата ключа подписи.
ООО «Офисная техника» представила сертификат ключа подписи, выданный удостоверяющим центром ЗАО «Удостоверяющий центр» Centrlnform Nvsf. Согласно данному документу директор ООО «Офисная техника» Пятаев Н.И. в соответствии с законодательством Российской Федерации в период с 05.04.2011 по 05.04.2012 имел право осуществлять обмен документами, в том числе подписанными электронно-цифровой подписью.
Как следует из материалов дела, Заказчиком в извещении о проведении запроса котировок было установлено ограничение возможных участников проведения запроса котировок путем указания на то, что котировочные заявки в форме электронного документа принимаются только на сайте www.torgi.donland.ru.
При проведении внеплановой проверки Комиссия Ростовского УФАС России установила что, указанный Заказчиком сайт без процедуры регистрации не позволяет участникам размещения заказа подавать котировочные заявки, а содержит инструкцию по регистрации, в которой указано, что участнику размещения заказа, помимо прохождения процедуры регистрации по установленной сайтом форме в сети интернет, необходимо представить документы по адресу: 344050, г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, 112, после чего участнику размещения заказа будет представлен логин и пароль для возможности подачи котировочной заявки. Также инструкцией подробно регламентируется порядок осуществления участниками размещения заказа, получившими пароль и логин, действий по формированию и направлению документов в электронной форме государственным заказчикам, в том числе заявки на участие в запросе котировок. Срок выдачи логина и пароля установлен три рабочих дня (в некоторых случаях и более) со дня предоставления всех необходимых документов. При этом для получения логина участнику размещения заказов необходимо получить электронную цифровую подпись (далее-ЭЦП). ЭЦП должна иметь, область применения (назначения) - "подписание электронных документов в автоматизированной информационной системе размещения государственного и муниципального заказа портала «Рефери» он же сайт www.torgi.donland.ru.
Однако Закон не предусматривает какой-либо процедуры получения пароля и логина с предоставлением для этого определенных сведений и документов для получения возможности подать котировочную заявку в форме электронного документа.
Таким образом, процедура, связанная с получением пароля и логина, создает дополнительный барьер для участников размещения заказа, желающих участвовать в проведении запроса котировок, но не имеющих возможности подать документы на бумажном носителе по форме регистрации в срок, установленный извещением о проведении запроса котировок, и тем участникам, которые осуществляют свою хозяйственную деятельность и уже имеют действующую ЭЦП, не подходящую для данного сайта, но являющейся действительной для других информационных ресурсов.
Ввиду изложенного, указание Заказчиком сайта www.torgi.donland.ru является нарушением части 1 статьи 1 Федерального закона № 94-ФЗ, которая предусматривает что, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе, устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Кроме того, согласно части 1 статьи 45 Закона о размещении заказов срок представления котировочных заявок может варьироваться от семи до четырех рабочих дней. Инструкцией сайта www.torgi.donland.ru срок выдачи индивидуальных логина и пароля установлен три рабочих дня со дня предоставления всех необходимых документов. Между тем данный порядок получения участниками размещения заказов пароля и логина в нарушение вышеназванной статьи ограничивает их возможности по подаче котировочных заявок.
Таким образом, Заказчик, не приняв к рассмотрению заявку ООО «Офисная Техника» на участие в запросе котировок, которая в полном объёме соответствовала извещению о проведении запроса котировок и требованиям Закона о размещении заказов, нарушил часть 2 статьи 46 Закона.
Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
