АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 22 июня 2011 года Дело N А53-4604/2011
Резолютивная часть решения объявлена «15» июня 2011.
Полный текст решения изготовлен «22» июня 2011.
Арбитражный суд Ростовской области в составе:
судьи Ерёмина Ф.Ф.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Тихомировой И.Д.
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по южному федеральному округу о признании предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по южному федеральному округу от 28.01.2011 № 01/2011-3 «Об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды» незаконным.
при участии:
от заявителя: представитель Расулова М.Г., доверенность № 68-1168/11-01-08 от 09.04.2011;
от заинтересованного лица: представитель Ступак Н.Ю., доверенность № 01/1595 от 06.04.2011; представитель Шаповалов К.А., доверенность № 01/105 от 17.01.2011,
установил: Департамент по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края (далее -Департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по южному федеральному округу о признании предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по южному федеральному округу от 28.01.2011 № 01/2011-3 «Об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды» незаконным.
Представитель заявителя поддержал заявленное требование, просил суд его удовлетворить.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, ходатайствовал о приобщении к материалам дела акта натурного обследования от 04.05.2011, фототаблицы, в подтверждение того, что нарушения по ранее выданным предписаниям заявителем не устранены.
Заявитель возражал против приобщения указанных документом, поскольку по его мнению, они не относятся к ранее проведенной проверке.
Документы приобщены к материалам дела.
Изучив представленные документы, выслушав пояснения представителей заявителя и заинтересованного лица, суд установил следующее.
В соответствии с приказом Департамента Росприроднадзора по ЮФО от 25.10.2010 № 589 Департаментом Росприроднадзора по ЮФО во исполнение поручения Росприроднадзора от 21.10.10 № ВК-03-02-31/7715 в период с «26» октября 2010 по «03» ноября 2010 проведена внеплановая выездная проверка Департамента по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края на предмет исполнения органом государственной власти Краснодарского края переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений в части осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Краснодарского края.
В ходе проведения внеплановой выездной проверки Департаментом Росприроднадзора по ЮФО было установлено следующее.
Департамент по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края образован в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 02.07.09 № 550 «О департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края».
Постановлением главы администрации Краснодарского края от 02.07.09 № 550 утверждено «Положение о департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края».
Пунктом 1.1 положения о департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края по реализации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края и органов государственной власти Краснодарского края в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны, пожарной безопасности, исполнения и охраны водных объектов (водных отношений).
По итогам проведенной проверки исполнения отдельных переданных полномочий РФ в сфере водных отношений комиссией было установлено:
Департаментом по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края переданные полномочия РФ в области водных отношений в части осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Краснодарского края, не исполнено в полном объеме.
Для устранения выявленных нарушений законодательства Российской Федерации Департамент Росприроднадзора по ЮФО счел необходимым выдать Департаменту по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края обязательные для исполнения предписания №№ 16/2010-1, 16/2010-2, 16/2010-3, 16/2010-4, 16/2010-5, 16/2010-6, установив сроки их исполнения.
В соответствии с приказом Департамента Росприроднадзора по ЮФО от 13.01.2011 № 07 Департаментом Росприроднадзора по ЮФО в период с «17» января 2011 по «28» января 2011 проведена внеплановая выездная проверка Департамента по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края, на предмет исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 11.11.2010 №№ 16/2010-1, 16/2010-2, 16/2010-3, 16/2010-4, 16/2010-5, 16/2010-6.
В ходе проведения внеплановой выездной проверки было установлено: Предписания №№ 16/2010-1, 16/2010-3, 16/2010-4, 16/2010-5, 16/2010-6, за исключением №16/2010-2 от 11.11.2010 выполнены.
Относительно исполнения предписания от 11.11.2010 №16/2010-2, проверкой установлено, что Департамент ГО, ЧС и ВО Краснодарского края приступил к исполнению преданного полномочия Российской Федерации только на стадии организационной работы, реальных мер Департаментом в части осуществления мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод на реках Черноморского побережья не принято.
На основании чего, департамент счел необходимым выдать предписания №№01/2011-1, 01/2011-2, 01/2011-3 с установленным сроком исполнения с целью выполнения Департаментом по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края, возложенных на него полномочий в части осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Краснодарского края, а именно: провести работы по расчистке русла реки Мзымта от стволов поваленных деревьев с целью недопущения развития паводка и предотвращения его негативного воздействия; в связи с выявленными несоответствиями в представленных актах обследований рек Черноморского побережья Краснодарского края, в частности, реки Мзымта, провести повторное обследование вышеуказанных водных объектов с целью недопущения развития паводка и предотвращения его негативного воздействия; привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц Департамента по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края, виновных в некачественном проведении обследования русла реки Мзымта и подготовке недостоверных документов с отсутствием сведений о нахождении в русле реки стволов поваленных деревьев.
Предписанием № 01/2011-3 от 28.01.11 Департаменту по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края предписано в срок до 28.02.11 привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц Департамента по вопросам ГО, ЧС и водных отношений Краснодарского края, виновных в некачественном проведении обследования русла реки Мзымта и подготовке недостоверных документов с отсутствием сведений о нахождении в русле реки стволов поваленных деревьев.
Не согласившись с выданным предписанием, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Департамент по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края обратился в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.
Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства и заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании п. 3 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочие по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.
В соответствии с «Примерным перечнем мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации», утвержденным приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18.03.2008 г. № 61, к мерам по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации относятся мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их расчистка, дноуглубление и спрямление, расчистка водоемов и водотоков, включая проектные работы.
Органом государственной власти Краснодарского края, уполномоченным осуществлять переданные полномочия РФ в области водных отношений, в том числе меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 3.5.13 «Положения о Департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края», утвержденного Постановлением Главы Администрации (Губернатора) Краснодарского края от 02.07.2009 г. № 550 является Департамент по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края (далее - Департамент).
В соответствии с п. 5.1.10 «Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления полномочий РФ в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
В соответствии с поручением Росприроднадзора от 21.10.2010 № ВК-03-02-31/7715, в связи с чрезвычайной ситуацией, возникшей в Туапсинском районе Краснодарского края 15-16 октября 2010 года, связанной с прохождением волны прорыва паводковых вод с человеческими жертвами, в период с 26.10.2010 по 03.11.2010 Департаментом Росприроднадзора по ЮФО проведена внеплановая выездная проверка в отношении Департамента на предмет осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Краснодарского края, возложенного п. 3.5.13 «Положения о Департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края», утвержденного Постановлением Главы Администрации (Губернатора) Краснодарского края от 02.07.2009 № 550.
Результаты внеплановой проверки, в связи с чрезвычайной ситуацией в Туапсинском районе, показали, что Администрация Краснодарского края, в лице Департамента, в силу возложенных на него полномочий РФ в области водных отношений, не организовал и не осуществлял предпаводковые и послепаводковые обследования паводкоопасных территорий Краснодарского края.
С целью устранения выявленных в ходе вышеуказанной проверки нарушений, комиссией Департамента Росприроднадзора по ЮФО Департаменту выданы обязательные для исполнения предписания от 11.11 2010 №№ 16/2010-1, 16/2010-2, 16/2010-3, 16/2010-4, 16/2010-5, 16/2010-6, в том числе приступить к исполнению полномочия РФ по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов в части предпаводкового и послепаводкового обследования паводкоопасных территорий и водных объектов Краснодарского края.
В соответствии с «Примерным перечнем мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской федерации в области водных отношений, реализация которых пбередана органам государственной власти субъектов Российской Федерации», утвержденным приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18.03.2008 г. № 61 полномочие РФ по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов в части предпаводкового и послепаводкового обследования паводкоопасных территорий включает в себя:
- проведение предпаводковых обследований водных объектов;
- выявление паводкоопасных участков водных объектов, зон возможного затопления;
- определение участков русел водных объектов и их берегов, нуждающихся в проведении дноуглубительных, берегоукрепительных и руслорегулировочных работ;
- проведение работ по расчистке русел водных объектов.
По окончании сроков, установленных в вышеуказанных предписаниях, в январе 2011 года Департаментом Росприроднадзора по ЮФО, на основании приказа Департамента Росприроднадзора по ЮФО от 13.01.2011 № 07, проведена внеплановая проверка на предмет выполнения предписаний в отношении Департамента.
В соответствии с п.п. «в» п.52 «Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий», утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31.10.2008 г. № 290 Департаменту Росприроднадзора по ЮФО определено для оценки качества и эффективности осуществления органами государственной власти субъектов РФ мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ осуществлять мероприятия, в том числе с выездом на место, направленные на оптимизацию пропускной способности участков русел рек.
В материалах проверки отражаются также результаты проведения уполномоченным органом субъекта РФ противопаводковых и берегозащитных мероприятий, направленных на защиту территорий и населения, проживающего на территориях субъекта РФ в районах, подверженных негативному воздействию вод (строительство сооружений инженерной защиты, проведение работ по увеличению пропускной способности русел рек, уполаживанию берегов, биогенному закреплению, укреплению берегов песчано-граийной и каменной наброской на наиболее проблемных участках, включая проектные работы, и другие работы, направленные на защиту населения от негативного воздействия вод.
Также в соответствии с вышеуказанным Административным регламентом изучаются материалы по проведенным предпаводковым и послепаводковым обследованиям паводкоопасных территорий и водных объектов.
В соответствии с п. 55 вышеуказанного Административного регламента в случае выявления в результате мероприятия по контролю фактов ненадлежащего осуществления органом государственной власти субъекта РФ переданных им полномочий РФ в сфере водных отношений должностные лица Росприроднадзора и его территориального органа, осуществляющие мероприятия по контролю выдают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, подлежащие выполнению в сроки, установленные в предписаниях.
В рамках исполнения п.п. «в» п. 52 вышеуказанного Административного регламента Департаментом Росприрорднадзора по ЮФО был осуществлен выезд на реку Мзымта, с привлечением специалистов Департамента, с целью изучения проведенных мероприятий, направленных на оптимизацию пропускной способности участков русла реки Мзымта.
Река Мзымта была выбрана для проверки, проведенной Департаментом работы, по исполнению предписания от 11.11.2010 № 16/2010-2 в части проведения предпаводкового и послепаводкового обследования паводкоопасных территорий и водных объектов Краснодарского края с учетом того факта, что на данный момент она вовлечена в строительство наиболее сложного объекта «Совмещенная (автомобильная и железная) дорога Адлер - горноклиматический курорт «Альпика-Сервис» (п. 32 Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 г. № 991). При этом, в 2009 году на реке Мзымта уже наблюдались неблагоприятные явления, связанные с прохождением паводковых вод. Также река Мзымта является источником водоснабжения города Сочи.
На реке Мзымта Департаментом должны были осуществляться меры по исполнению проверяемого отдельного переданного полномочия РФ в связи с тем, что река Мзымта расположена полностью на территории Краснодарского края, соответственно в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий на вышеуказанном водном объекте входит в компетенцию органа государственной власти Краснодарского края, уполномоченного осуществлять переданные полномочия РФ в области водных отношений, которым является Департамент на основании п. 3.5.13 «Положения о Департаменте по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края», утвержденного Постановлением Главы Администрации (Губернатора) Краснодарского края от 02.07.2009 № 550.
В рамках исполнения предписания от 11.11.2010 № 16/2010-2 с трактовкой «приступить к исполнению полномочия РФ по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Краснодарского края в части предпаводкового и послепаводкового обследования паводкового обследования паводкоопасных территорий и водных объектов Краснодарского края» Департаментом представлены акты обследований рек Черноморского побережья, в том числе и реки Мзымта.
Анализ представленных актов обследований показал, что обследования водных объектов Черноморского побережья, проведенных Департаментом в ноябре 2010 года во исполнение Распоряжения Правительства РФ от 22.10.2010 № 1825-Р в связи с чрезвычайной ситуацией, произошедшей в Туапсинском районе, проведены некачественно, о чем свидетельствуют расхождения между актом обследования, проведенного Департаментом в ноябре 2010 года и проведенным, в ходе проверки исполнения предписаний, визуальном осмотром.
В ходе визуального осмотра, проведенного 19.01.2011 Департаментом Росприроднадзора по ЮФО совместно с представителями Департамента в рамках проверки предписаний, установлено, что русло реки Мзымта зарегулировано и повсеместно забито поваленными деревьями, остатками древесной и кустарниковой растительности, что может привести к повторению опасных паводковых явлений.
Результаты визуального осмотра реки Мзымта от устья до 57 км включены в акт проверки от 28.01.2011 № 01/2011.
В акте обследования состояния русла реки Мзымта от 09.11.2010, составленного Департаментом информация о нахождении в русле реки Мзымта стволов поваленных деревьев и иной древесной и кустарниковой растительности отсутствует.
При этом, не смотря на отсутствие в акте обследования от 09.11.2010 информации о нахождении в русле реки Мзымта стволов поваленных деревьев и иной древесной и кустарниковой растительности Департаментом по итогам исполнения Распоряжения Правительства Российской Федерации от 22.10.2010 № 1485-Р в адрес Главы МО города-курорта Сочи А.Н. Пахомова направлено письмо, в котором указана, в том числе необходимость очистки русла реки Мзымта от древесно-кустарниковой растительности (исх. от 24.11.2010 г. № 68-3595/10-01-08).
Следовательно, Департамент располагал информацией о нахождении в русле реки Мзымта стволов поваленных деревьев и иной древесной и кустарниковой растительности. При этом, не учел и не отразил вышеуказанную информацию в акте обследования от 09.11.2010.
Таким образом, в ходе проверки предписаний было установлено ненадлежащее осуществление Департаментом мер, направленных на проведение обследований водных объектов Черноморского побережья, что подтверждается вышеуказанными фактами.
Информация о наличии в русле реки Мзымта стволов поваленных деревьев и иной древесной и кустарниковой растительности подтверждена и другими федеральными органами государственной власти, например Федеральным агентством водных ресурсов:
