ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 05 июня 2013 года Дело N А50-18584/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 05 июня 2013 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Василенко С.Н.,
судей Черкезова Е.О., Сухановой Н.Н.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми (ОГРН 1115902013061, ИНН 5902293820; далее - департамент, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 14.12.2012 по делу № А50-18584/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2013 по тому же делу.
В судебном заседании принял участие представитель департамента - Лазаревский Е.Л. (доверенность от 26.12.2012 № СЭД-22-01-17-32).
Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились. В отзыве на кассационную жалобу Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ИНН 5902290360, ОГРН 1025900536749; далее - антимонопольный орган, управление) заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Департамент обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения от 10.08.2012 и предписания от 28.08.2012, вынесенных управлением по делу № 555-12-а о нарушении антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление по развитию потребительского рынка администрации г. Перми (ИНН 5906071144, ОГРН 1065906035678; далее - управление по развитию рынка), общество с ограниченной ответственностью «Промстилинжиниринг» (ИНН 5902847411, ОГРН 1085902006321; далее - общество).
Решением суда от 14.12.2012 (судья Вавилова Н.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2013 (судьи Щеклеина Л.Ю., Грибиниченко О.Г., Васева Е.Е.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе департамент просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, нарушение процессуальных норм - ст. 168, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
В обоснование жалобы департамент указывает на то, что представленная обществом на согласование рекламная конструкция не соответствовала внешнему архитектурному облику сложившейся застройки г. Перми, что в силу п. 4 ч. 15 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе) является основанием для отказа согласования размещения рекламной конструкции. При этом письмо департамента от 03.04.2012 о невозможности принятия решения о согласовании рекламной конструкции выражает позицию уполномоченного органа, является мотивированным, развернутым и конкретным, поскольку учитывает место размещения спорной рекламной конструкции, ее вид, размеры, особенности восприятия. Департаментом также представлено в материалы дела заключение почетного архитектора России Копылова И.Г., подтверждающего выводы департамента. Кроме того, департаментом было заявлено ходатайство о назначении по делу соответствующей экспертизы, в удовлетворении которого суд первой инстанции необоснованно отказал.
Заявитель жалобы, ссылаясь на судебную практику, отмечает, что наличие ранее выданных обществу разрешений на размещение рекламных конструкций по тому же адресу не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что отказ департамента в согласовании установки спорной рекламной конструкции привел или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. По мнению департамента, оспариваемое предписание антимонопольного органа не соответствует требованиям, предъявляемым к данному виду ненормативных актов; не отвечает признакам исполнимости, поскольку повторное рассмотрение ранее уже рассмотренного заявления о согласовании рекламной конструкции действующим законодательством не предусмотрено и фактически невозможно.
Заявитель также полагает, что апелляционным судом неправомерно отказано в удовлетворении заявленного департаментом ходатайства о приостановлении производства по настоящему делу до вступления в законную силу судебного акта по делу № А50-24025/12, предметом которого является признание незаконным отказа департамента в согласовании заявки общества на установку рекламной конструкции от 03.04.2012.
В представленном в материалы дела отзыве антимонопольный орган не согласился с доводами, приведенными департаментом в кассационной жалобе, просит обжалуемые судебные оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в управление 10.12.2010 поступило заявление общества о нарушении Архитектурно-планировочным управлением администрации г. Перми (далее - АПУ; предшественник департамента) антимонопольного законодательства при согласовании выдачи разрешения на размещение рекламной конструкции по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5.
Антимонопольным органом по факту обращения проведена проверка, возбуждено дело № 244-11-а по признакам нарушения АПУ ч. 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности обществу путем отказа в согласовании рекламной конструкции по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке распространения рекламы в г. Перми.
В ходе проверки антимонопольным органом установлены следующие фактические обстоятельства дела.
Общество 08.06.2010 обратилось в управление по развитию рынка с заявлением на установку рекламной конструкции размером 3 х 6 м, по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5, которым обществу выдан проект решения о согласовании возможности установки рекламной конструкции.
Общество 21.10.2010 обратилось в АПУ с заявлением о согласовании установки указанной конструкции. На момент обращения в АПУ проект был согласован Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Управления внутренних дел г. Перми, департаментом земельных отношений администрации г. Перми, управлением внешнего благоустройства администрации г. Перми.
Письмом от 26.10.2010 АПУ отказало в принятии решения об утверждении размещения рекламной конструкции из-за нарушения ею внешнего архитектурного облика сложившейся застройки г. Перми. Также в письме указано, что рекламный щит расположен на одной из центральных улиц города, имеющей особо важное градостроительное значение, что в г. Перми принято решение заменить щиты 3 х 6 м более современными и привлекательными рекламными конструкциями. Внешний вид статичных рекламных конструкций должен соответствовать современным требованиям концепции оформления городского пространства: обладать современным дизайном, высокой прочностью, качеством узловых соединений и долговечным сроком службы готового изделия; иметь современный корпус, выполненный из алюминиевого профиля высокого качества; быть оборудованным внутренней подсветкой; быть защищенным от попадания влаги внутрь короба; придавать городу более эстетичный и современный облик. Представленная в проекте конструкция не соответствует вышеуказанным требованиям.
Общество 19.11.2010 повторно обратилось в АПУ с просьбой разъяснить отказ.
Письмом от 03.12.2010 АПУ повторно ответило, что не может принять решение об утверждении размещения рекламной конструкции из-за нарушения ею внешнего архитектурного облика сложившейся застройки г. Перми, отметив, что оценка внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города отнесена исключительно к полномочиям архитектурно-планировочного управления администрации г. Перми. Кроме того, в письме указано, что рекламный щит установлен с нарушением ГОСТа, что привело к нарушению внешнего архитектурного облика сложившейся застройки: на расстоянии 50 м от щита находятся рекламные конструкции. Размещение рекламных конструкций без соблюдения требования о минимальном расстоянии между ними нарушает целостное восприятие архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных ансамблей, которые были запроектированы в соответствии с проектами детальной планировки. Дополнительно сообщено, что раздел проекта (схема элементов щитовой конструкции полностью не проработан: не указаны строительные материалы опоры и короба, детали и узлы крепления, размеры и т.д. Из раздела (фотомонтаж) можно предположить, что опорой будет являться окрашенная труба, а коробом - металлическая рама. Применение подобных материалов эстетически устарели и не вписываются в облик города.
При этом антимонопольным органом на основании представленных заявителем жалобы документов и информации установлено, что 06.07.2010 АПУ согласовало размещение рекламной конструкции аналогичных размеров обществу с ограниченной ответственностью «Позитив» по адресу: г. Пермь, ул. Ад.Ушакова, 70.
Из представленной управлением по развитию рынка информации антимонопольным органом выявлено, что рекламная конструкция, находящаяся на расстоянии менее 50 м от спорной, установлена ДЮМФС ОО «Волго-Уральский спортивный дом» на основании разрешения от 24.06.2008, тогда как рекламная конструкция общества по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5, установлена в 2003 (разрешение от 28.10.2003 и от 19.12.2005).
Действия АПУ квалифицированы антимонопольным органом как необоснованное препятствование осуществлению деятельности обществу.
По результатам проверки 28.04.2011 управлением вынесено решение по делу № 244-11-а (исх. № 5021-11 от 18.05.2011) о признании факта нарушения АПУ п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности обществу путем отказа в согласовании размещения рекламной конструкции по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5 (место № 2) без учета всех обстоятельств, имеющих значение для принятия указанного решения, а также по основаниям не предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке распространения наружной рекламы в г. Перми.
На основании указанного решения управлением выдано предписание (исх. № 5022-11 от 18.05.2011) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, обязывающее АПУ в срок до 15.06.2011 отозвать (отменить) письма от 26.10.2010, от 03.12.2010 и повторно, с учетом выявленного нарушения, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации рассмотреть заявление общества от 21.10.2010.
Данные решение и предписание управления АПУ обжаловало в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.10.2011 по делу № А50-15664/2011, оставленным без изменения постановлениями апелляционного и кассационного судов, в удовлетворении заявленных АПУ требований отказано.
Письмом от 07.07.2011 № СЭД-37-01-07-428 директору общества АПУ сообщило о рассмотрении обращения о согласовании проекта размещения рекламной конструкции во исполнение предписания управления от 18.05.2011 и о невозможности принятия решения об утверждении данной рекламной конструкции из-за нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки г. Перми.
Также в письме указано, что в настоящее время рекламные конструкции на данной территории установлены хаотично, без соблюдения основных принципов архитектурной композиции городской застройки: нарушены метрические характеристики (незакономерное чередование одинаковых и однохарактерных элементов композиции и интервалов между ними); нарушена масштабность (большеформатные конструкции закрывают архитектурную среду и доминируют над окружающей застройкой).
Письмом от 21.11.2011 № СЭД-37-01-09-490 АПУ сообщило обществу о рассмотрении повторного обращения и невозможности отмены решения об отказе от 07.07.2011.
В ответ на очередное заявление общества от 13.03.2012 № 7 департамент градостроительства и архитектуры (правопреемник АПУ) письмом от 03.04.2012 № СЭД-22-01-32-96 (л.д. 51) сообщил обществу о невозможности принятия решения о согласовании размещения рекламной конструкции из-за нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки г. Перми. Дополнительно разъяснено, что архитектурный облик города (улицы, квартала) - это пространственно-композиционное решение территории, при котором взаимоувязка объектов капитального строительства всех элементов застройки, элементов внешнего благоустройства (в том числе рекламы, вывесок, ландшафтного, садово-паркового искусства и т.д.) окружающей среды осуществлена с учетом воплощенных архитектурных решений, соразмерности пропорций, цвета пластики, метроритмических закономерностей и направлена на создание комфортной городской среды. Согласование уже установленных конструкций и размещение дополнительных щитов еще более нарушит пространственно-композиционное решение территории южной дамбы и архитектурного облика сложившейся застройки.
В управление 08.07.2012 от общества поступило заявление о нарушении департаментом антимонопольного законодательства при согласовании выдачи разрешения на размещение рекламной конструкции по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5 (л.д.42).
В жалобе указано, что основания для отказа, изложенные в письме от 03.04.2012 № СЭД-22-01-32-96, идентичны основаниям, которые были рассмотрены антимонопольным органом и судами.
Действия департамента квалифицированы антимонопольным органом как необоснованное препятствование осуществлению деятельности обществу.
По результатам проверки 10.08.2012 управлением вынесено решение по делу № 555-12-а о признании факта нарушения департаментом п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности обществу путем отказа в согласовании размещения рекламной конструкции по адресу: г. Пермь, ул. Чернышевского, 5 (место № 2) без учета всех обстоятельств, имеющих значение для принятия указанного решения, а также по основаниям не предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке распространения наружной рекламы в г.Перми.
На основании указанного решения управлением выдано предписание от 28.08.2012, обязывающее департамент прекратить нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в срок до 31.08.2012 повторно, с учетом выявленного нарушения, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации рассмотреть заявление общества от 13.03.2012.
Не согласившись с вынесенными по делу № 555-12-а решением и предписанием антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций исходили из соответствия оспариваемых ненормативных правовых актов управления положениям Закона о защите конкуренции.
Выводы судов основаны на материалах дела и нормах действующего законодательства.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Из анализа приведенной правовой нормы следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
В соответствии с п. 9 ст. 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в ч. 5-7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа (п. 26.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В силу п. 2.1.4 Положения об управлении по развитию потребительского рынка администрации г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 211 и п. 2.1.8 Положения о порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27.01.2009 № 11, уполномоченным органом на реализацию единой политики г. Перми в области рекламных отношений является управление по развитию потребительского рынка.
На основании ч. 13 ст. 19 Закона о рекламе, п. 3.8 Положения о порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27.01.2009 № 11, после регистрации заявления специалисты управления по развитию потребительского рынка в течение двух месяцев проводят согласование с уполномоченными органами, в том числе в уполномоченном на формирование приоритетов и стратегии пространственного развития г. Перми функциональном органе администрации г. Перми на предмет соответствия рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану г. Перми, в уполномоченном на создание благоприятной эстетической среды функциональном органе администрации г. Перми на предмет соответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки г. Перми. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
Согласно решению Пермской городской Думы от 24.06.2008 № 198 «Об архитектурно-планировочном управлении администрации г. Перми» формирование приоритетов и стратегии пространственного развития г. Перми, обеспечение гармоничного развития территории г. Перми с учетом установления норм и правил, в том числе норм по охране окружающей среды, создание благоприятной эстетической среды, формирующей имидж г. Перми, повышение архитектурной выразительности и создание комфортной городской среды обитания являются основными целями деятельности АПУ.
В соответствии с п. 1 решения Пермской городской Думы от 27.09.2011 № 193 «О создании департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми» с 01.01.2012 в структуре администрации г. Перми создан департамент путем реорганизации в форме слияния АПУ и департамента планирования и развития территории г. Перми. Утверждено Положение о департаменте, в п. 1 которого указано, что департамент является правопреемником всех прав и обязанностей, в том числе АПУ.
На департамент возложена функция по подготовке заключений о соответствии рекламных конструкций архитектурному облику сложившейся застройки (п. 3.1.2.9 Положения о Департаменте градостроительства и архитектуры администрации г. Перми).
Таким образом, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, суды правомерно указали на то, что полномочия по оценке соответствия рекламных конструкций внешнему архитектурному облику сложившейся застройки г. Перми возложены на департамент.
В силу ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по приведенным в данной статье основаниям.
