А42-6637/2012 от 16 сентября 2013

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 16 сентября 2013 года Дело N А42-6637/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе: председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от Государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Мурманский областной институт повышения квалификации работников образования и культуры" Ткач Н.Ф.(приказ Комитета по образованию Мурманской области от 04.07.2000 N 69-к), Коробкиной Т.А. (доверенность от 27.06.2013), от Контрольно-счетной палаты Мурманской области Ланиной С.Б. (доверенность от 09.01.2013 N 04),

рассмотрев 09.09.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 05.03.2013 (судья Дмитриевская Л.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2013 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Савицкая И.Г.) по делу N А42-6637/2012,

установил:

Государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Мурманский областной институт повышения квалификации работников образования и культуры", место нахождения: 183010, город Мурманск, улица Советская, дом 9А, ОГРН 1025100844780; (далее - Институт, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Мурманской области (далее - Счетная палата) от 18.07.2012 N 01-09/482 в части возложения на Институт обязанности по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и Мурманской области и восстановлению в доход бюджета Мурманской области денежных средств в размере 2 082 475,30 руб., а также об обязании Счетной палаты устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

решением от 05.03.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 17.06.2013, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Счетная палата, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить обжалуемые судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, суды пришли к ошибочному выводу о том, что выплата материальной помощи всем работникам профессорско-преподавательского состава Института (заведующим кафедры, профессорам кафедры, доцентам кафедры), а также ректору, проректорам и директору учебного центра (всего 42 работника) на общую сумму 525 071,30 руб. в 2011 году произведена правомерно. Как указывает Счетная палата, названные сотрудники Института в силу пункта 1.7 Устава Учреждения и пункта 2 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, не ведут работу по воспитанию, образованию и обучению детей и молодежи, как это было предусмотрено статьей 1 Закона Мурманской области от 04.10.2006 N 794-01-ЗМО "О социальной поддержке педагогических работников государственных областных учреждений Мурманской области и специалистов государственных областных образовательных учреждений Мурманской области" (далее - Закон N 794-01-ЗМО), которым и предусмотрена соответствующая выплата.

Кроме того, как считает податель жалобы, при заключении договоров возмездного оказания услуг от 11.01.2011 и от 05.09.2011 на общую сумму 1 557 404 руб. Учреждением нарушены статьи 432, 779 и параграфа 1 главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), поскольку в данных договорах не определено задание заказчика для каждого исполнителя, позволяющее установить и принять результат его выполнения, включая наименование конкретной услуги (темы курса, темы семинара), конкретный объем услуги (количество часов), конкретное время или срок оказания услуги и конкретное место оказания услуги. Счетная палата также указывает на непредставление в ходе проверки документов, подтверждающих фактическое оказание Институту названных услуг

В судебном заседании представитель Счетной палаты поддержал доводы жалобы.

Представители Института против удовлетворения жалобы возражали по мотивам, изложенным в возражениях на кассационную жалобу, просили оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами на основании материалов дела, в соответствии с пунктом 9 части II плана работы на 2012 год, утвержденного решением Коллегии Счетной палаты от 16.12.2011 N 25, распоряжениями от 15.03.2012 N 13, от 16.04.2012 N 15 в период с 19.03.2012 по 16.04.2012 проведена проверка использования государственного имущества Мурманской области и средств областного бюджета, выделенных в 2011 году на обеспечение деятельности Института.

В ходе проверки установлено, что на основании приказа ректора Института от 21.09.2011 N 124-о "Об оказании ежегодной материальной помощи педагогическим работникам" (далее - Приказ N 124-о) произведена выплата разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада на общую сумму 525,1 тыс. руб. всем работникам профессорско-преподавательского состава Института (заведующим, профессорам, доцентам кафедры), а также ректору, проректорам и директору учебного центра (всего 42 работникам).

Основанием для указанной выплаты послужил Закон N 794-01-ЗМО.

Полагая, что поскольку Институт является образовательным учреждением дополнительного образования взрослых граждан, а не детей и молодежи как предусмотрено статьей 1 Закона N 794-01-ЗМО, Счетная палата указала, что меры социальной поддержки, установленные статьей 2 Закона N 794-01-ЗМО, на работников профессорско-преподавательского состава заявителя не распространяются, в связи с чем расходы за счет средств областного бюджета на выплату материальной помощи в сумме 525,1 тыс. руб. произведены не в соответствии с законодательством Мурманской области и в нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

В ходе проверки также установлено, что Институт в 2011 году заключил договоры возмездного оказания услуг на общую сумму 1 557 404 руб., которые не отвечают требованиям статей 432, 779, параграфа 1 главы 37 ГК РФ, поскольку в них не определено задание заявителя (заказчика) для каждого исполнителя, позволяющее установить и принять результаты их выполнения, включая:

- наименование конкретной услуги (темы курса, темы семинара и т.п.);

- конкретный объем услуги (количество часов);

- конкретное время, срок оказания услуги;

- конкретное место оказания услуги.

Акты от 29.06.2011 приемки-сдачи оказанных услуг по договорам от 11.01.2011 и акты от 30.11.2011 приемки-сдачи оказанных услуг по договорам от 05.09.2011 приняты к учету в нарушение пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 26.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 7 и 8 Приложения N 2 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению", не содержат обязательные реквизиты: измерители хозяйственной операции в натуральном и денежном выражении, а именно даты, количество часов и темы проведенных семинаров, размер вознаграждения, исходя из фактического объема оказанных услуг, подлежащего оплате.

Счетной палатой также установлено, что из перечня лиц, с которыми заключены договоры гражданско-правового характера и получивших вознаграждение по ним от заявителя, 20 человек замещали должности государственной гражданской службы Мурманской области, а ряд лиц являлся членами рабочих подгрупп по бюджетной реформе по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ.

В соответствии с представленными программами проведение ряда научно-методических семинаров планировалось и фактически осуществлено в рабочие дни и в рабочее время по служебному распорядку исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в отдельных случаях местом проведения семинаров указаны места прохождения гражданской службы исполнителей по договорам.

Дав оценку представленным Учреждением документам, Счетная палата пришла к выводу, что оказание услуг Институту лицами, получившими вознаграждение по договорам гражданско-правового характера, документально не подтверждено, в связи с чем расходы за счет средств областного бюджета на общую сумму 1 557,4 тыс. руб. произведены при отсутствии правовых оснований, с нарушением статьи 70 БК РФ.

Результаты проверки отражены в актах от 09.04.2012, от 16.04.2012 и отчете о результатах контрольного мероприятия, утвержденном решением Коллегии Счетной палаты от 13.07.2012 N 23.

По результатам проведения контрольного мероприятия 18.07.2012 Счетной палатой для рассмотрения Учреждением и принятия мер по устранению выявленных нарушений вынесено представление N 01-09/482, в соответствии с которым Институту предложено принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и Мурманской области, и восстановлению в доход областного бюджета средств, использованных в 2011 году без правовых оснований, на общую сумму 2 082 475,30 руб., из них:

- 525 071,30 руб., использованных на выплату материальной помощи при отсутствии у работников оснований на ее получение;

- 1 557 404 руб., использованных на выплату вознаграждений по договорам гражданско-правового характера при отсутствии документов, подтверждающих фактическое оказание услуг для Института.

Не согласившись с названным представлением от 18.07.2012 N 01-09/482 в указанной части, Учреждение оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, придя к выводу об отсутствии у Счетной палаты оснований для вынесения в отношении Учреждения представления в оспариваемой части. Суд указал, что названное представление нарушает права и законные интересы Учреждения.

Апелляционная инстанция согласилась с позицией суда первой инстанции и не усмотрела оснований для отмены или изменения решения суда.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано в части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Законом N794-01-ЗМО установлены меры социальной поддержки педагогическим работникам государственных областных учреждений Мурманской области и специалистам государственных областных образовательных учреждений Мурманской области.

В соответствии со статьями 2 и 3 Закона N 794-01-ЗМО педагогическим работникам государственных областных учреждений Мурманской области в качестве меры социальной поддержки предусмотрена производимая за счет средств областного бюджета выплата ежегодной разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада.

Согласно статье 1 названного Закона (в редакции Закона Мурманской области от 31.03.2010 N 1217-01-ЗМО, действующей в спорный период) под педагогическим работником (педагогом) понимается работник государственного областного учреждения, ведущий работу по воспитанию, образованию и обучению детей и молодежи и имеющий специальную подготовку в этой области.

Полномочия по утверждению Порядка выплат по социальной поддержке педагогическим работникам государственных областных учреждений Мурманской области, предусмотренных Законом N 794-01-ЗМО, статьей 2 этого Закона предоставлены Правительству Мурманской области.

постановлением Правительства Мурманской области от 05.02.2007 N 51-ПП утверждено Положение о порядке выплат по социальной поддержке педагогическим работникам государственных областных учреждений Мурманской области и специалистам государственных областных образовательных учреждений Мурманской области (далее - Положение N 51-ПП).

В силу пунктов 2.4, 4.1 названного Положения каждому педагогическому работнику предусмотрена ежегодная выплата разовой материальной помощи в размере одной тарифной ставки (должностного оклада) за счет средств областного бюджета.

Пунктом 1.2 Положения N 51-ПП к педагогическим работникам (педагогам) отнесены учителя, преподаватели, воспитатели и другие педагогические работники государственных областных учреждений, ведущие работу по воспитанию, образованию и обучению, имеющие профессиональную квалификацию, соответствующую требованиям квалификационной характеристики по должности и подтвержденную документами об образовании.

К педагогическим руководящим работникам также относятся должности работников, деятельность которых непосредственно связана с руководством образовательным (воспитательным) процессом. К ним не относятся руководящие работники, занимающие должности по финансовому, хозяйственному, техническому обслуживанию государственных областных учреждений (пункт 1.3 Положения N 51-ПП).

В соответствии с его Уставом Институт является государственным образовательным учреждением дополнительного профессионального образования, создан в целях повышения профессиональных знаний работников образования и культуры, совершенствования их деловых качеств и подготовки к выполнению новых трудовых функций, реализации программ развития образования и культуры Мурманской области (пункты 1.1, 1.5 Устава).

Как установлено судами, Комитетом по образованию Мурманской области 21.05.2007 Учреждению выдана лицензия серии А N 246443, согласно которой в 2011 году оно имел право осуществлять образовательную деятельность по образовательным программам, указанным в приложении к данной лицензии.

Кроме того, из представленных заявителем сведений о квалификации работников профессорско-преподавательского состава Института, а также ректора, проректора и директора учебного центра (с указанием должности, образования, ученой степени и стажа научно-педагогической работы), которым на основании приказа N 124-о произведена выплата разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада на общую сумму 525,1 тыс. руб., следует, что все 42 работника, получившие материальную помощь, являются педагогическими работниками государственного областного учреждения Мурманской области, относятся к лицам, перечисленным в пунктах 1.2, 1.3 Положения N 51-ПП (том 2, листы дела 55-92), и осуществляли соответствующую деятельность в спорный период.

Счетной палатой данное обстоятельство не оспаривается.

Вместе с тем, исходя из того, что Институт является образовательным учреждением дополнительного образования взрослых граждан, а не детей и молодежи как предусмотрено статьей 1 Закона N 794-01-ЗМО, Счетная палата пришла к выводу о том, что меры социальной поддержки, установленные статьей 2 Закона N 794-01-ЗМО, на работников преподавательского состава заявителя не распространяются.

Суды не согласились с позицией Счетной палаты, указав на следующее.

Как Закон N 794-01-ЗМО, так и действующее на момент возникновения спорных правоотношений законодательство об образовании не раскрывают понятия "дети" и "молодежь" для целей применения названного Закона. Названные понятия обозначены в "Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации" утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.12.2006 N 1760-р, в которой сформулировано, что настоящая Стратегия ориентирована преимущественно на граждан Российской Федерации в возрасте от 14 до 30 лет.

Как установлено судами, из представленного в материалы дела списка педагогических работников Учреждения, обучавших в 2011 году слушателей в возрасте до 30 лет (том 2, листы дела 108-132), следует, что в 2011 году в Институте обучалось 264 человека подпадающих под определение "молодежь", следовательно, у заявителя имелись предусмотренные Законом N 794-01-ЗМО основания для выплаты своим сотрудникам разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада.

Доказательств обратного, в нарушение положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ, Счетной палатой в материалы дела не представлено.

Кассационная инстанция считает также необходимым отметить следующее.

Как указано в пункте 1.2 Положения N 51-ПП к педагогическим работникам (педагогам) относятся учителя, преподаватели, воспитатели и другие педагогические работники государственных областных учреждений, ведущие работу по воспитанию, образованию и обучению, имеющие профессиональную подготовку и квалификацию, соответствующую требованиям квалификационной характеристики по должности и подтвержденную документами об образовании.

Пунктами 2.4, 4.2 положения N 51-ПП предусмотрена выплата каждому педагогическому работнику ежегодной разовой материальной помощи в размере одной тарифной ставки (должностного оклада) за счет средств областного бюджета.

При этом, поскольку названным Положением не предусмотрено разграничение образовательных учреждений по их типу, для применения данного Положения не имеет правового значения тот факт, что Институт является учреждением дополнительного образования.

Как установлено судами на основании материалов дела и не оспаривается Счетной палатой, выплата материальной помощи в соответствии с приказом от 21.09.2011 N 124-о произведена за счет предусмотренных в смете на 2011 год (утвержденной в установленном порядке) денежных средств фонда оплаты труда, рассчитанного с учетом указанной выплаты (том 2, листы дела 133-139).

Факт выделения средств в составе фонда оплаты труда на 2011 год на выплату единовременной материальной помощи педагогическим работникам Учреждения подтвержден также письмом главного распорядителя средств - Министерства образования и науки Мурманской области от 17.08.2012 N 17-06/6111-ВК (том 3, листы дела 62-63).

Таким образом, учитывая, что в силу статьи 85 БК РФ одним из оснований возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации являются законы и (или) иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, нарушений действующего в спорный период законодательства при выплате разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада педагогическим работникам и педагогическим руководящим работникам Учреждением не допущено, суды правомерно отклонили доводы Счетной палаты в этой части.