ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 сентября 2013 года Дело N А28-12917/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 19.09.2013.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Шутиковой Т.В.,
судей Бердникова О.Е., Шемякиной О.А.
в отсутствие представителей сторон
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 28.02.2013,
принятое судьей Горевым Л.Н., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013,
принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И.,
по делу N А28-12917/2012
по иску администрации Подосиновского района Кировской области
(ИНН: 4326000797, ОГРН: 1034300501751)
к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации -
Управления Федерального казначейства по Кировской области
(ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739035636)
о взыскании убытков,
третье лицо - Департамент финансов Кировской области
(ИНН: 4347015963 ОГРН: 1034316505497),
и установил:
администрация Подосиновского района Кировской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин) о взыскании за счет казны Российской Федерации
333 155 рублей 58 копеек убытков, возникших в связи с возмещением расходов медицинским работникам по оплате предоставленных им жилищно-коммунальных услуг.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент финансов Кировской области.
решением Арбитражного суда Кировской области от 28.02.2013 иск удовлетворен.
постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Минфин не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, указав на неправильное применение норм материального права.
Ссылаясь на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 50 статьи 35, пункт 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", заявитель жалобы считает, что финансовое обеспечение социальных гарантий медицинских работников, проживающих в сельской местности, является расходным обязательством муниципального образования; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципального образования не является основанием для снятия этой обязанности с Администрации. Заявитель также полагает, что судом общей юрисдикции неправомерно признано право на получение льгот по оплате коммунальных услуг за медицинскими работниками Белозеровой А.Я. и Габлиной Т.А., вышедшими на пенсию. Также Минфин не согласен с выводами суда общей юрисдикции относительно законности мер социальной поддержки, которыми пользовались в спорном периоде медицинские работники Логиновская А.П., Габлина Т.А., Зорина Н.В., Кропачева З.И.
Отзыв на кассационную жалобу в суд не поступил.
Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями мирового судьи судебного участка N 35 Подосиновского района Кировской области от 11.05.2012 по делу N 2-264/2012, от 16.05.2012 по делам N 2-251/2012, 2-247/2012, от 24.05.2012 по делу N 2-300/2012, от 14.06.2012 по делу N 2-347/2012, от 15.06.2012 по делу N 2-402/2012, от 20.06.2012 по делу N 2-412/2012, от 28.06.2012 по делу N 2-446/2012, от 29.06.2012 по делу N 2-499/2012, а также решениями Подосиновского районного суда от 03.07.2012 по делу N 2-151/2012 и от 05.07.2012 по делу N 2-156/21012 с Администрации за счет казны муниципального образования "Подосиновский район Кировской области" в пользу медицинских работников КОГБУЗ "Подосиновская центральная районная больница им. Н.В. Отрокова" Зориной Н.В., Габлиной Т.А., Пуговкиной И.И., Муравьевой О.А., Логиновской А.П., Белозеровой А.Я., Костоломова С.В., Кропачевой З.И., Иванова Ю.А., Момотовой Е.А., Пихтиной Г.Р. взысканы расходы по оплате коммунальных услуг в размере соответственно 14 136 рублей 92 копеек, 26 870 рублей 84 копеек, 22 280 рублей 23 копеек, 9508 рублей 31 копейки, 7104 рублей 70 копеек, 48 264 рублей 57 копеек, 47 993 рублей 97 копеек, 36 978 рублей 13 копеек, 13 843 рублей 18 копеек, 58 848 рублей 49 копеек, 47 326 рублей 24 копеек.
Данные решения судов Администрацией исполнены, что подтверждается имеющимися в деле платежными поручениями.
Посчитав, что осуществление данных выплат является расходным обязательством Российской Федерации, Администрация обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании убытков.
Руководствуясь статьями 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 84, 86 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьями 15, 19, 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ, статьей 63 Основ законодательства, разъяснениями, содержащимися в пунктах 16, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23), Арбитражный суд Кировской области удовлетворил заявленное требование. Суд пришел к выводу, что финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации.
Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.
Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Пунктом 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закрепившая право медицинских работников, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ), меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.
В пункте 18 постановления Пленума N 23 разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
В соответствии со статьей 15 Закона N 131-ФЗ вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).
В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.
Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Как правильно указали суды, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.
Суды установили и материалами дела подтверждается, что медицинские работники в 2009-2011 годах за счет своих средств несли затраты на оплату коммунальных услуг по отоплению и энергоснабжению в общей сумме 333 155 рублей 58 копеек, которые впоследствии возмещены им за счет казны муниципального района. Доказательства выделения Кировской области или Муниципальному образованию из федерального бюджета средств, достаточных для реализации установленных медицинским работникам льгот, в материалы дела не представлены. Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, поэтому суды пришли к правомерному выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.
Доводы заявителя жалобы о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников проживающих в сельской местности или поселках городского типа не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются. Право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суды установили недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно, на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, взысканы заявленные расходы.
Доводы Минфина о его несогласии с выводами решений мирового и районного суда также подлежат отклонению, так как предметом настоящего спора является не предоставление (компенсация) мер социальной поддержки медицинским работникам, а взыскание убытков, понесенных истцом в связи с невыполнением Российской Федерацией возложенной на нее обязанности по финансированию соответствующих льгот. Невыполнение Российской Федерацией указанной обязанности привело к возникновению у истца убытков в размере денежной суммы, взысканной с Администрации по решению суда общей юрисдикции. решение, в резолютивной части которого установлен размер подлежащих возмещению затрат на оплату коммунальных услуг, в силу статьи 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" является обязательным для арбитражного суда при рассмотрении настоящего дела.
