ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 09 сентября 2013 года Дело N А59-5667/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2013 года. Полный текст постановления изготовлен 09 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей:  Г.В. Котиковой, Л.К. Кургузовой

при участии

от  Администрации города Южно-Сахалинска - представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - представитель не явился;

от третьих лиц: Департамент городского хозяйства Администрации города - представитель не явился;

прокуратуры города Южно-Сахалинска - представитель не явился;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Администрации города Южно-Сахалинска

на решение от 01.03.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013

по делу N А59-5667/2012 Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья И.Н. Шестопал;

в суде апелляционной инстанции судьи: Г.М. Грачёв, В.В. Рубанова, Т.А. Солохина

по заявлению Администрации города Южно-Сахалинска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

третьи лица: Департамент городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска, прокуратура города Южно-Сахалинска

о признании недействительными решения и предписания

Администрация города Южно-Сахалинска (далее - заявитель, администрация) (ОГРН 1026500538129, юридический адрес: 693000, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, ул. Ленина, 173) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган, Сахалинское УФАС России) (ОГРН 1026500532321, юридический адрес: 675023, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, Коммунистический пр-т, 39) от 21.11.2012 и  предписания от 21.11.2012 по делу N 05-35/2012.

определением Арбитражного суда Сахалинской области от 17.12.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Департамент городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска, прокуратура города Южно-Сахалинска.

решением Арбитражного суда Сахалинской области от 01.03.2013, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013, администрации в удовлетворении заявления отказано. Судом апелляционной инстанции производство  по апелляционной жалобе Муниципального унитарного предприятия "Завод строительных материалов  им. М.А. Федотова" прекращено.

Законность  и обоснованность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе администрации, полагающей, что судами неправильно применены нормы материального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, которым дана ненадлежащая правовая оценка, в связи с этим просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Администрация полагает, что суды неправомерно применили к спорным правоотношениям положения статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), а также неправильно определили правовую природу соглашения, заключение которого предусмотрено постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 N 445 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - постановление от 25.03.2011 N 445). Считает, что  заключенный с получателем субсидии на основании постановления от 25.03.2011 N 445 договор о предоставлении и целевом использовании субсидии не является муниципальным  контрактом, поскольку не отвечает требованиям статей 702-729, 763-768 Гражданского кодекс Российской Федерации. По мнению администрации, у судов отсутствовали основания для применения к спорным правоотношениям положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), а также для привлечения к участию в деле в качестве третьего лица прокуратуры Сахалинской области. Кроме того, заявитель жалобы полагает, что суд апелляционной инстанции вышел за пределы полномочий, предоставленных статьей 268 АПК РФ, поскольку  решением антимонопольного органа администрации не вменялось нарушение порядка предоставления муниципальной преференции.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечили.

Согласно представленным в суд кассационной инстанции отзывам  Сахалинское УФАС России, прокуратура города Южно-Сахалинска просили принятые судебные акты оставить без изменения. Департамент городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска считает судебные акты подлежащими отмене.

В заседании суда кассационной инстанции 28.08.2013 в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 14 час. 40 мин. 02.09.2013.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзывах, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением  Сахалинского УФАС России от 21.11.2012 администрация  города Южно-Сахалинска признана нарушившей  часть 1 статьи 15  Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части принятия нормативного правового акта - постановления от 25.03.2011 N 445 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск", устанавливающего порядок возмещения затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", который мог повлечь недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Вменяя администрации нарушение антимонопольного законодательства, Сахалинское УФАС России исходило из того, что выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети является муниципальной нуждой, поэтому размещение муниципального заказа на выполнение данных работ должно осуществляться только на основании положений, предусмотренных Законом о размещении заказов. В свою очередь,  антимонопольный орган установил, что предусмотренные постановлением от 25.03.2011 N 445 критерии и порядок отбора лиц для предоставления субсидий противоречат части 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказов и существенно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичной процедуры торгов при размещении заказов на содержание и ремонт улично-дорожной сети.

На основании решения заявителю выдано предписание об отмене до 25.12.2012 постановления N 445.

Ссылаясь на незаконность решения и предписания антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь статьей 2, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих  принципах организации местного самоуправления), пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), статьями 2, 10 Закона о размещении заказов, статьями 72, 78 БК РФ, пришел к выводу о том, что услуги по содержанию и ремонту улично-дорожной сети должны осуществляться только путем размещения заказов по правилам, предусмотренным Законом о размещении заказов, а финансирование затрат на содержание автомобильных дорог должно производиться из местного бюджета на основании утвержденных нормативов путем заключения соответствующего контракта по результатам торгов. Несоблюдение указанного порядка, а также установленные постановлением от 25.03.2011 N 445 критерии отбора хозяйствующих субъектов устраняют конкуренцию, создают преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и нарушают установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запреты.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции, при этом указала, что постановлением от 25.03.2011 N 445 предусмотрено предоставление хозяйствующим субъектам муниципальной преференции, то есть преимуществ, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности, путем предоставления имущественных льгот. Однако порядок предоставления указанной преференции, предусмотренный данным актом, противоречит антимонопольному законодательству. Не установлены судом апелляционной инстанции основания для применения в рассматриваемом случае статьи 78 БК РФ. Суд исходил из того, что осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, что фактически предусмотрено данным постановлением, должно осуществляться с соблюдением процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд, иное противоречит действующему законодательству и создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарном рынке, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Поддерживая выводы судов обеих инстанций, суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с  пунктом 5 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления дорожная деятельность, понятие которой приведено в пункте 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах, в том числе деятельность по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения,  отнесена к вопросам  местного значения  городского округа.

Согласно части 2 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Обеспечиваемые за счет средств  местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков признаются муниципальными  нуждами (пункт 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).

Частью 1 статьи 72 БК РФ и частью 1 статьи 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления  предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд производиться в соответствии с законодательством  Российской Федерации о размещении заказов для государственных муниципальных нужд.

Следовательно, суды обеих инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что удовлетворение потребностей муниципального образования (муниципальных нужд), в рассматриваемом случае - осуществление  ремонта и содержание автомобильных дорог местного значения, должно осуществляться посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном Законом  о размещении заказов.

Конкурсный отбор на предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и  ремонту  улично-дорожной сети, установленный постановлением от 25.03.2011 N 445, фактически представляет собой размещение заказов для муниципальных нужд.

Судами обеих инстанций правомерно отклонена ссылка администрации на статью 78 БК РФ как на правовое обоснование принятия постановления от 25.03.2011 N 445.

В соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Поскольку удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу), поэтому такие отношения нельзя квалифицировать как предоставление субсидий.

Администрация, ссылаясь на то, что дорожная деятельность относится к вопросам местного значения, соответственно она вправе принимать  нормативный правовой акт  определяющий форму бюджетных  ассигнований при разрешении вопросов местного значения, не учла, что предоставление субсидий в том порядке, который установлен постановлением от 25.03.2011 N 445, фактически предусматривает финансирование работ для муниципальных нужд, а критерии  отбора хозяйствующих субъектов, определенные пунктом 6 Порядка предоставления субсидии, существенно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение  бюджетных денежных средств, в случае проведения публичной процедуры  торгов при размещении заказов на содержание и ремонт улично-дорожной сети, поскольку не все хозяйствующие субъекты обладают такими критериями.

Правильно применив изложенные выше нормы права,  исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела доказательства, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения бюджетных средств заявителем в рамках постановления от 25.03.2011 N445 без осуществления процедуры размещения заказов для муниципальных нужд является нарушением требований статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в данном случае создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

С учетом установленных обстоятельств, а также положений указанных выше правовых норм, суды обоснованно отказали администрации в признании оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа незаконными.

Доводы кассационной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном применении норм материального права.

То обстоятельство, что суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении администрацией порядка предоставления муниципальной преференции, установив дополнительные обстоятельства нарушения антимонопольного законодательства, которые не вменялись антимонопольным органом заявителю, не свидетельствует о незаконности  актов управления и неправильности судебных актов по существу рассматриваемых требований.

Ссылаясь на необоснованное привлечение при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и к участию в данном деле в порядке части 1 статьи 51 АПК РФ прокуратуры города Южно-Сахалинска, администрация не учла, что в силу части 3 статьи 288 АПК РФ нарушение норм процессуального права является основанием для отмены судебных актов в случае, если это нарушение привело к принятию неправильных судебных актов. Такие обстоятельства судом кассационной инстанции не установлены.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288  АПК РФ безусловным основанием для отмены оспариваемых судебных актов, не выявлено.

Всем обстоятельствам дела судами дана надлежащая правовая оценка, как и доводам заявителя, указанным в кассационной жалобе, поскольку в ней по существу повторяется все то, на что ссылалась ранее администрация в обоснование заявленных требований и в апелляционной жалобе.

Учитывая изложенное, жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

постановил:

решение от 01.03.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013 по делу NА59-5667/2012 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

     Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
файл-рассылка