ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 августа 2013 года Дело N А56-69042/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Блиновой Л.В.,

при участии от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Васильевой Н.А. (доверенность от 10.01.2013 N 08-2013), открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Никитина А.М. (доверенность от 17.10.2012 N 78АА3147775) и Сироткина Д.А (доверенность от 17.10.2012 N 78АА3147876),

рассмотрев 19.08.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013  по делу N А56-69042/2012 (судьи Есипова О.И., Борисова Г.В., Шульга Л.А.),

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, Новая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295 (далее - ОАО "РЖД", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 05.10.2012 N 07-44-05/445 об устранении нарушений.

решением от 17.01.2013 суд удовлетворил заявление Общества.

постановлением от 17.04.2013 апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 2, 3, 4 предписания Управления, а в остальной части решение суда первой инстанции оставила без изменения.

В кассационной жалобе ОАО "РЖД", ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов апелляционного суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Податель жалобы считает, что обеспечение транспортной безопасности искусственного сооружения (моста через реку Шуя) должно осуществляться должно осуществляться не ОАО "РЖД", а федеральным органом исполнительной власти.

Общество отмечает, что не нарушило пункты 5.6.4, 5.6.10, 5.6.11 Требований поскольку мост через реку Шуя в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры не включен.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 15 час. 45 мин. до 19.08.2013.

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Управления возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 10.08.2012 N 666-р сотрудниками Управления в период с 10.09.2012 по 05.10.2012 проведена плановая документарная проверка в отношении моста через реку Шуя на 417 км Октябрьской железной дороги - филиала ОАО "РЖД", в ходе которой выявлены нарушения Обществом требований статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) и пунктов 5.7, 5.6.4, 5.6.10, 5.6.11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требование N 43) в отношении указанного выше объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), а именно:

1. не проведена оценка уязвимости (статья 5 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.7 Требования N 43);

2. отсутствует номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ (пункт 5.6.4 Требования N 43);

3. отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 5.6.10 Требования N 43);

4.отсутствует порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности ОТИ информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (пункт 5.6.11 Требования N 43).

По результатам проверки Управление составило акт от 05.10.2012 N 07-46-05/565 и выдало предписание N 07-44-05/445, согласно которому выявленные нарушения надлежит устранить в срок до 09.07.2013 и о принятых мерах проинформировать Управление в срок до 12.07.2013.

ОАО "РЖД" оспорило данное предписание в арбитражный суд.

Суд первой инстанций удовлетворил заявление Общества, указав, что не проведено категорирование спорного ОТИ компетентным органом.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 2, 3, 4 предписания Управления, а в остальной части решение суда первой инстанции оставил без изменения, исходя их того, что внутренняя документация - номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС; порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных органов о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС; порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности является общей и не зависит ни от значения присвоенной категории, ни от проведенной оценки уязвимости.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы, приведенные в жалобе, пришла к следующим выводам.

Как установлено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенного следует, что ненормативный правовой акт или действие (бездействие) государственных органов могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии в совокупности следующих условий: несоответствия такого действия (бездействия) или акта требованиям действующего законодательства Российской Федерации и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 4, 5, 9 и 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под "категорированием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" понимается отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий; под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности.

Пунктом 2 Требований N 43 установлено, что данные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 5.7 данных Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Сама обязанность и срок ее выполнения, предусмотренный пунктом 5.7 Требований N 43, которая фактически вменена Управлением в пункте 1 предписания, поставлена в зависимость от завершения процедуры категорирования и уведомления об этом обстоятельстве субъекта транспортной инфраструктуры.

Отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости ОТИ.

Суды на основании заявления ОАО "РЖД" и объяснений представителя Общества, данных в ходе судебного разбирательства, установили, что в отношении моста через реку Шуя, расположенному на 417 км железнодорожных путей общего пользования Октябрьской железной дороги ОАО "РЖД", отсутствует информация о включении объекта в Реестр категорированных ОТИ и ТС, что не оспаривалось представителем Управления.

Как правильно указали суды, поскольку категорирование спорного ОТИ компетентным органом не проведено, а до отнесения ОТИ к определенным категориям проведение и утверждение оценки уязвимости ОТИ невозможны, то вывод Управления о нарушении Обществом требований статьи 5 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.7 Требований N 43 является необоснованным.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Общество нарушило положения пунктов 5.6.4, 5.6.10 и 5.6.11 Требований N 43.

Кассационная инстанция считает данный вывод апелляционного суда ошибочным в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В силу пункта 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Таким образом, субъект транспортной инфраструктуры разрабатывает план обеспечения транспортной безопасности ОТИ на основании результатов оценки уязвимости этого объекта.

Отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и приложений к нему.

В соответствии с пунктами 5.6.4, 5.6.10 и 5.6.11 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе, Номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (пункт 5.6.4); Порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (пункт 5.6.10); Порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (пункт 5.6.11).

Перечисленные в пунктах 5.6.4, 5.6.10 и 5.6.11 Требований  N 43 документы являются приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктом 1 Требований N 43 требования по обеспечению транспортной безопасности учитывают уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, следовательно, общество обязано разработать предусмотренные Требованиями N 43 документы исходя из присвоенной категории ОТИ и ТС.

В данном случае Общество не могло разработать перечисленные в пунктах  2 - 4 предписания документы, поскольку все документы должны разрабатываться применительно к присвоенной категории ОТИ и с учетом оценки уязвимости объектов.

Таким образом, Управление пришло к неправильному выводу о нарушении Обществом пунктов 5.6.4, 5.6.10 и 5.6.11 Требований  N 43.

В связи с указанными обстоятельствами суд первой инстанции правомерно признал недействительным оспариваемое предписание Управления.

В связи с указанными обстоятельствами постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013  по делу N А56-69042/2012 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.01.2013 по делу N А56-69042/2012.

     Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
файл-рассылка