АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ
РЕШЕНИЕ
от 20 августа 2013 года Дело N А51-13954/2013
Резолютивная часть решения объявлена 13 августа 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 20 августа 2013 года.
Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Чугаевой И.С.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Кудряшовой Е.А.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата регистрации 12.12.2002)
к Главному управлению МЧС России по Приморскому краю (ИНН 2536150266, ОГРН 1042503038467, дата регистрации 21.11.2004)
о признании недействительным предписания
при участии: от заявителя - Шубин М.С., доверенность от 06.12.2012 N1-3/3825; Якименко А.Е. доверенность от 17.06.2013 N1-3/2308; от ответчика - Саполович М.Г., доверенность от 25.06.2013 N3982;
установил: Администрация г. Владивостока обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Главному управлению МЧС России по Приморскому краю о признании недействительным пункта 2 предписания отдела надзорной деятельности Фрунзенского района города Владивостока Главного управления МЧС России по Приморскому краю от 05.02.2013 N726/1/9.
В судебном заседании 12.08.2013 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 09 часов 30 минут 13.08.2013, о чем вынесено протокольное определение и на официальном сайте Арбитражного суда Приморского края (www.primkray.arbitr.ru) размещено объявление. После перерыва судебное заседание продолжилось при участии тех же представителей сторон.
Заявитель в обоснование требования указал на то, что при выдаче предписания административный орган был не вправе руководствоваться положениями Технического регламента о требованиях пожарной безопасности от 22.07.2008 N123-ФЗ, поскольку частью 4 статьи 4 указанного федерального закона установлено, что в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация, на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования.
Так, заявитель указал, что здание N25 по ул.Фокина, занимаемое администраций, было построено и введено в эксплуатацию задолго до введения в действие Технического регламента требованиях пожарной безопасности от 22.07.2008 N123-ФЗ, в связи с чем при выдаче предписания административный орган не вправе был руководствоваться положениями указанного закона.
По мнению заявителя, административный орган не принял во внимание, что в силу пункта 1.7 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" необходимость приведения существующих зданий в соответствие с указанными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01. При этом в силу пункта 8.5 СНиП 10-01-94 на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий сооружений.
Поскольку здание по ул. Фокина, 25, было построено и введено в эксплуатацию задолго до момента введения его в действие - 1997 года, заявитель полагает, что административный орган при выдаче предписания не вправе был ссылаться на положения СНиП 21-01-97*.
Кроме того, как указал заявитель, ответчик не представил доказательств того, что отсутствие второго эвакуационного выхода приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей, что свидетельствует о необоснованности указания в предписании на нарушение администрацией города Владивостока требований пункта 6.13* СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений".
Заявитель считает, что административным органом не были приняты во внимание требования пункта 1.16 СНиП 2.09.04-87* "Административные и бытовые здания", допускающего наличие одного эвакуационного выхода из расположенного на любом этаже помещения с одновременным пребыванием в нем не более 50 человек, если расстояние о наиболее удаленной точки пола помещения до указанного выхода не превышает 25 м.
Кроме того, по мнению заявителя, что на каждом этаже дома N25 по ул.Фокина не размещается одновременно 50 человек, а расстояние от наиболее удаленной точки пола помещения до имеющегося выхода не превышает 25 метров, необходимость устройства второго эвакуационного выхода отсутствует.
Наличие одного эвакуационного выхода, по мнению заявителя, предусмотрено также пунктом 25 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N390, при наличии ограничения - пребывание в помещениях не более 50 человек.
Поскольку действующим законодательством допускается эксплуатация здания по указанному адресу при наличии одного эвакуационного выхода с этажей, заявитель считает оспариваемое предписание неправомерным, нарушающим права и законные интересы органа местного самоуправления.
Помимо указанного, заявитель указал, что при выдаче оспариваемого предписания административным органом не исследовался вопрос о возможности проведения работ по устройству второго эвакуационного выхода с этажей дома 25 по ул. Адмирала Фокина, являющегося объектом культурного наследия, что регулируется ФЗ от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N73-ФЗ).
Заявитель указал, что согласия уполномоченного органа на проведение работ по устройству второго эвакуационного выхода с этажей здания по ул.Фокина, 25 не получено, что делает невозможным исполнение предписания от 05.02.2013 N726/1/9 в части оспариваемого пункта.
Кроме того, в случае нарушения требований по сохранению, использованию и охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, их территорий, а равно несоблюдение их ограничений, установленных в зонах их охраны образуют состав административного нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 (1).1 Закона Приморского края от 05.03.2007 N44-КЗ, что свидетельствует о нарушении оспариваемым пунктом предписания прав и законных интересов администрации г.Владивостока.
Заявитель полагает, что оспариваемое предписание выдано неуполномоченному лицу, так как администрация г.Владивостока не уполномочена осуществлять права собственника в отношении данного здания.
Согласно постановлению администрации г.Владивостока от 04.08.2000 N1439, Управление муниципальной собственности г.Владивостока является органом администрации г.Владивостока, осуществляющим права собственника в отношении муниципального имущества.
Ответчик возражает против заявленного требования, указал на то, что выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности, носят грубый характер и создают угрозу жизни здоровья и людей.
Отсутствие в здании со второго этажа не менее 2-х эвакуационных выходов непосредственно влияет на безопасную эвакуацию людей, и создает угрозу жизни и здоровью граждан в случае возникновения пожара.
С учетом изложенного, ответчик считает все доводы заявителя безосновательными и направленными на не соблюдение действующего законодательства, и изыскание всевозможных способ ухода от устранения нарушений требований пожарной безопасности.
Заслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, судом установлено, что на основании распоряжения (приказа) от 29.12.2012 N726 о проведении плановой выездной проверки с целью соблюдения правил пожарной безопасности на объекте защиты по адресу: г.Владивосток, Фокина, 25, 05.02.2013 отделом надзорной деятельности Фрунзенского района г. Владивостока проведена плановая выездная проверка в отношении помещений администрации города Владивостока, расположенных по адресу: г.Владивосток, ул. Фокина, 25.
В ходе проверки выявлены нарушения правил пожарной безопасности:
- не проведена проверка качества огнезащитной обработки (пропитки) деревянных конструкций чердачного помещения с составлением акта проверки качества, что является нарушением п.21 правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N390;
- в здании не предусмотрено с этажей не менее 2-х эвакуационных выходов, что является нарушением статьи 1 Федерального закона N69-ФЗ от 21.12.1994 "О пожарной безопасности", ст.4, 89 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности от 22.07.2008 N123-ФЗ, п.6.13* СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений"
- должностные лица не обучены мерам пожарной безопасности в учебных заведениях пожарно-технического профиля - или организациях, имеющих лицензию МЧС России на деятельность по предупреждению и тушению пожаров, что является нарушением пункта 3 правил противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N390, п.23, 26 приказа МЧС РФ от 12.12.2007 N645.
По результатам проверки составлен акт проверки N 726 от 05.02.13 и в адрес администрации г.Владивостока в лице главы города Владивостока выдано предписание N726/1/09 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, выявленных в ходе проверки.
Пунктом 2 выданного предписания администрации города Владивостока предписано устранить нарушение, связанное с тем, что в здании по адресу: г.Владивосток, ул.Фокина, 25 не предусмотрено с этажей не менее 2-х эвакуационных выходов.
Не согласившись с выданным Предписанием N 726/1/09 от 05.02.2013 в части пункта 2, администрация города Владивостока обратилась в суд с требованием о признании его недействительным в указанной части.
Суд, рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, считает заявленные требования подлежащими удовлетворению в силу следующего.
Общие правовые основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).
Пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.
Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
Согласно статье 1 Закона о пожарной безопасности под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.
К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.
Согласно абзацу 4 статьи 20 Закона о пожарной безопасности техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1 Закона).
Исходя из терминологии статьи 2 Закона N123-ФЗ объект защиты - это продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.
Согласно части 1 статьи 150 Закона N123-ФЗ со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.
Таким образом, Закон N123-ФЗ устанавливает обязательные для исполнения требования пожарной безопасности к объектам защиты, к которым относится, в том числе и муниципальное имущество. При этом, в случае, если к объектам защиты не разработаны или не вступили в законную силу специальные технические регламенты, то должны соблюдаться требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, не противоречащие требованиям Закона N123-ФЗ.
В рассматриваемом случае объектом проверки, как следует из распоряжения отдела надзорной деятельности от 29.12.2012 N726, являлся объект защиты, расположенный по адресу: г.Владивосток, ул.Фокина, 25.
Как следует из представленного в материалы дела свидетельства о государственной регистрации права от 07.12.2012 серии 25-АБ N908147, муниципальному образованию город Владивосток на праве собственности принадлежат нежилые помещения в здании (лит.А), общей площадью 813,9 кв.м, этаж 1,2,3, расположенные по адресу: г.Владивосток, пр-кт Океанский, 9, существующие ограничения (обременения) права: памятник истории и культуры.
Согласно техническому паспорту инв.N05:401:002:000232180 административное здание по адресу: г.Владивосток, пр.Океанский, 9 находится в оперативном управлении Мэрии г.Владивостока на основании Постановления Мэра г.Владивостока N340 от 22.01.1997 "О передаче в оперативное управление", акта приема - передачи основанных средств от 22.01.1997, на основании договора аренды нежилого помещения N715 197 НА 25684 - А 47 от 11.03.1998 передано в аренду Администрации Фрунзенского района г.Владивостока.
Как следует из ответа Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока N16755сп от 22.07.2013 по запросу ОНД Фрунзенского района г.Владивостока N140/3-27-16 от 16.07.2013, по адресу г.Владивосток, проспект Океанский, 9-11 ул.Фокина, 25 числится комплекс их трех строений: лит. А, лит.Б., лит.В. В мае 2000-2001 гг. По указанным объектам подготовлены адресные справки о присвоении строениям самостоятельных почтовых адресов: строение 1 (лит.А) - г.Владивосток, проспект Океанский, 9; строение 2 (лит.Б) - г.Владивосток, ул.Адмирала Фокина, 25; строение 3 (лит.В) - г.Владивосток, ул.Адмирала Фокина, 25а.
Согласно письменному ответу филиала ФГУП "Ростехинентаризация - Федеральное БТИ" по Приморскому края на аналогичный запрос, из материалов инвентаризационного дела здания следует что по адресу: г.Владивосток, ул.Фокина, 25 ранее числилось по адресу: г.Владивосток, Океанский проспект 9-11/25 Фокина. Изменение адреса произошло на основании справки управления архитектуры градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока N2700 от 10.10.2000.
Из представленного в материалы дела планового (реставрационного) задания Департамента культуры Приморского края от 12.04.2013 N8 объект, расположенный по адресу: г.Владивосток, ул.Адмирала Фокина, 25 является объектом культурного наследия регионального значения - "Доходный дом Демби А.Г.", принят под государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 19.11.1997 N741 и решениями исполкома Приморского краевого Совета народных депутатов от 26.08.83 N638 и от 27.02.87 N125.
Таким образом, предметом проверки здание по адресу: г.Владивосток, ул.Фокина, 25, являющееся памятником истории и культуры.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).
Таким образом, указанный объект должен эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия.
Согласно четвертому абзацу вводной части Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), под которой в силу статьи 6 закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, а также контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с Законом, является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В пункте 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ разъяснено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Перечень мероприятий, относящихся к государственной охране объектов культурного наследия, приведен в пункте 2 названной статьи.
В силу пункта 9 части 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, согласование проведения строительных и иных работ и проектов проведения таких работ на данных объектах с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с частью 2 статьи 35 Закона N 73-ФЗ установлен запрет на проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению данного памятника.
Частью 4 статьи 35 названного Закона установлено, что проектирование и проведение работ по сохранению памятника осуществляется в отношении объектов культурного наследия федерального значения по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия.
Согласно части 1 статьи 40 Закона N 73-ФЗ к работам по сохранению объекта культурного наследия относится, в том числе приспособление данного объекта для современного использования.
Статьей 44 Закона N 73-ФЗ определено, что приспособление объекта культурного наследия для современного использования - это научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны. По смыслу данных норм к работам по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования следует относить и работы, направленные на обеспечение соблюдения на данном объекте современных, то есть действующих в настоящее время требований пожарной безопасности.
На основании части 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.
