ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 мая 2013 года Дело N А05-15915/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 08 мая 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2013 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тарасовой О.А., судей Виноградовой Т.В. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Якуненковой Е.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 января 2013 года по делу N А05-15915/2012 (судья Шадрина Е.Н.),
у с т а н о в и л:
открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОГРН 1037739877295; далее - общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее -управление) о признании недействительным предписания от 11.09.2012 N 07-44-02/415 об устранении выявленных нарушений.
Решением Арбитражного суда Архангельской области от 30 января 2013 года по делу N А05-15915/2012 требования заявителя удовлетворены частично.
Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование своей позиции ссылается на то, что обязанность исполнять требования пунктов 5.10, 5.12 и 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Приказ N 43), не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.
ОАО «РЖД» в отзыве с доводами, приведенными в жалобе, не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным. В обоснование своей позиции общество ссылается на решение Арбитражного суда Архангельской области от 03 декабря 2012 года по делу N А05-12933/2012, которым установлено, что у общества отсутствует возможность исполнить требования управления в части исполнения обязанностей, предусмотренных пунктами 5.10, 5.12, 5.25.1-5.25.5 и 5.8 Приказа N 43.
Заявитель и ответчик надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, однако представителей в судебное заседание не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Обжалуемое решение суда первой инстанции проверено судом апелляционной инстанции в порядке статей 266-269 АПК РФ исходя из доводов, заявленных сторонами.
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемое решение суда отмене (изменению) не подлежит по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, на основании распоряжения ответчика от 13.07.2012 N 596-р в период с 15.08.2012 по 11.09.2012 в отношении железнодорожной станции Вонгуда - структурного подразделения Архангельского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО «РЖД» проведена плановая выездная проверка с целью контроля (надзора) за деятельностью по обеспечению транспортной безопасности.
По результатам проверки управлением ответчиком составлен акт проверки от 11.09.2012 N 07-46-02/518, в котором зафиксированы выявленные нарушения, выразившиеся в неисполнении обществом требований, содержащихся в пунктах 5.1, 5.12, 5.10, 5.25.1 - 5.25.5, 5.8 Приказа N 43.
По факту выявленных нарушений ОАО «РЖД» 24.09.2012 привлечено управлением к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).
Также заявителю ответчиком выдано оспариваемое предписание, которым на ОАО «РЖД» возложена обязанность устранить указанные нарушения.
Общество оспорило данное предписание ответчика в судебном порядке.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание ответчика от 11.09.2012 N 07-44-02/415 (пункт 3.1) соответствует действующему законодательству и Приказу N 43 в части возложения на общество обязанности по исполнению требований пункта 5.1 названного Приказа, которым предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры должен назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры.
Суд первой инстанции указал на то, что обязанность субъекта транспортной инфраструктуры (общества) назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, не обусловлена категорированием объекта транспортной безопасности и оценкой его уязвимости, разработкой плана обеспечения транспортной безопасности.
В то же время суд пришел к выводу о том, что в остальной части оспариваемое предписание (пункты 3.2-3.9) не может быть признано соответствующим данному Приказу, поскольку в отношении станции Вонгуда как объекта транспортной инфраструктуры не произведено категорирование и оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), при этом вина общества в непроведении категорирования и оценки отсутствует.
Как следует из указанных пунктов оспариваемого предписания, в нарушение пункта 5.12 Приказа N 43 заявителем не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации; в нарушение пункта 5.10 этого Приказа обществом не проведена проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон N 16-ФЗ), для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу; в нарушение пункта 5.25.1 указанного Приказа заявителем не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границ территории ОТИ или транспортных средств (далее - ТС), на которую доступ физических лиц и пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается; в нарушение пункта 5.25.2 названного Приказа ОАО «РЖД» не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход на которую осуществляется через контрольно- пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС; в нарушение пункта 5.25.3 Приказа N 43 заявителем не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ физических лиц и перемещение материальных объектов на которые осуществляется по перевозочным документам и/или по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения; в нарушение пункта 5.25.4 данного Приказа обществом не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения; в нарушение пункта 5.25.5 упомянутого Приказа ОАО «РЖД» не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ и ТС, а также зоны свободного доступа на ОТИ; в нарушение пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ и пункта 2 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 «Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», пункта 5.8 Приказа N 43 у заявителя отсутствует разработанный, утвержденный и реализованный план обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Вонгуда (листы дела 23-24).
Оценив доводы сторон в совокупности и имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый ненормативный акт ответчика не может быть признан соответствующим закону.
Так, согласно статье 1 Закона N 16-ФЗ под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.
В соответствии со статьей 2 данного Закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
В силу части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Пунктом 9 статьи 1 названного Закона предусмотрено, что субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и ТС или использующие их на ином законном основании.
Таким образом, в силу статьи 1 Закона N 16-ФЗ в рассматриваемом случае субъектом транспортной инфраструктуры является заявитель, ОТИ - железнодорожная станция Вонгуда.
Субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС (статья 9 данного Закона).
Согласно пункту 6 статьи 1 этого Закона оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это определение степени защищенности ОТИ и ТС от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.
Пунктом 2 Порядка проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 (далее - Порядок N 87), установлено, что оценка уязвимости ОТИ и ТС проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность названных объектов.
Категорирование ОТИ и ТС - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 4 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).
В части 2 статьи 6 Закона N 16-ФЗ установлено, что категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (часть 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ).
В силу части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС.
Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.
Ссылаясь на приведенные нормы, суд первой инстанции указал на то, что общество как субъект транспортной инфраструктуры не вправе проводить оценку уязвимости ОТИ, а обязано лишь обеспечить ее проведение, и пришел к выводу о том, что до присвоения категории объекту транспортной инфраструктуры и проведения оценки уязвимости ОТИ план обеспечения транспортной безопасности не мог быть утвержден.
В связи с этим суд пришел к выводу о том, что у ОАО «РЖД» отсутствовала возможность выполнить требования, содержащиеся в пунктах 3.2 - 3.9 оспариваемого предписания.
Податель жалобы считает, что выполнение указанных пунктов предписания, а именно: исполнение требований, содержащихся в пунктах 5.10, 5.12 и 5.25 Приказа N 43, не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.
В силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта требованиям действующего законодательства возлагается в данном случае на ответчика. Таким образом, именно управление должно доказать, что заявитель имел объективную возможность исполнить указанные требования оспариваемого предписания в установленный срок.
Между тем управлением не приведено каких-либо доказательств, позволяющих сделать вывод о том, что ОАО «РЖД» имело возможность исполнить названные пункты Приказа N 43 при отсутствии утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.
В отношении железнодорожного транспорта функции по категорированию ОТИ и ТС возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»).
При этом управлением не указано на неисполнение обществом каких-либо обязанностей, направленных на проведение оценки уязвимости ОТИ, присвоение категории ОТИ и утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. В связи с этим оснований считать, что данные обязательства необоснованно не исполнены обществом, в данной ситуации также не имеется.
В предписании от 11.09.2012 N 07-44-02/415 об устранении выявленных нарушений отсутствуют ссылки на конкретные нормы права, которыми установлена обязанность общества по проведению категорирования ОТИ и оценки его уязвимости, без которых в силу статьи 9 Закона N 16-ФЗ утверждение плана обеспечения транспортной безопасности не может быть произведено.
Положения ненормативного правового акта административного органа не должны содержать формулировок, не позволяющих однозначно определить, какие именно действия для надлежащего исполнения предписания необходимо совершить лицу в целях прекращения нарушения законодательства.
При таких обстоятельствах оспариваемое предписание управления в части пунктов 3.2 - 3.9 не может быть признано соответствующим закону.
Также в ходе рассмотрения дела установлено, что по итогам рассматриваемой проверки, результаты которой оформлены актом от 11.09.2012 N 07-46-02/418, ОАО «РЖД» на основании постановления управления от 24.09.2012 привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, ввиду неисполнения требований, содержащихся в пунктах 5.1, 5.10, 5.12, 5.25.1 - 5.25.5 и 5.8 Приказа N 43, в отношении ОТИ - железнодорожной станции Вонгуда.
Данное постановление оспорено обществом в судебном порядке.
Действительно, как ссылается общество, решением Арбитражного суда Архангельской области от 03 декабря 2012 года по делу NА05-12933/2012 указанное постановление управления признано незаконным. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у заявителя отсутствует обязанность в части исполнения пунктов 5.10, 5.12, 5.25.1 - 5.25.5 и 5.8 Приказа N 43. Данное постановление ответчика было признано судом незаконным ввиду того, что нарушение, выразившееся в невыполнении требований пункта 5.1 Приказа N 43, является малозначительным.
Суд апелляционной инстанции не согласился с тем, что несоблюдение пункта 5.1 названного Приказа является малозначительным нарушением, поэтому посчитал обоснованным привлечение общества к административной ответственности и отменил указанное решение суда (постановление апелляционного суда от 29 января 2013 года по делу N А05-12933/2012). При этом каких-либо доводов о том, что у заявителя имелась возможность исполнить пункты 5.10, 5.12, 5.25.1 - 5.25.5 и 5.8 Приказа N 43, при рассмотрении указанного дела управлением также не приводилось.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения жалобы и отмены (изменения) обжалуемого решения суда в рассматриваемом случае не имеется.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
п о с т а н о в и л :
решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 января 2013 года по делу N А05-15915/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.
Председательствующий
О.А.Тарасова
Судьи
Т.В.Виноградова
О.Б.Ралько
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
файл-рассылка
