33-459/2011 от 05 октября 2011

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ СУДА ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 05 октября 2011 года Дело N 33-459/2011

05 октября 2011 года. г. Биробиджан

Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:

председательствующего Дроздовой В.Ф.,

судей Кнепмана А.Н., Завальной Т.Ю.,

при секретаре Голочевой Н.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по представлению старшего помощника прокурора Облученского района ЕАО на определение Облученского районного суда ЕАО от 22 августа 2011 г., которым постановлено:

Прекратить производство по заявлению прокурора Облученского района ЕАО в защиту интересов Российской Федерации о признании незаконным и недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» № 287 от 16.03.2011 года в части включения в План приватизации объектов муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 год объектов, перечисленных в пункте 1 Перечня имущества, которое планируются приватизировать в 2011 году.

Разъяснить сторонам, что повторное обращение в суд с аналогичным заявлением не допускается.

Заслушав доклад судьи Кнепмана А.Н., пояснения прокурора , представителя районного Совета муниципального образования «Облученский муниципальный район» и администрации муниципального образования «Облученский район» , судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Облученского района ЕАО обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании незаконным и недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» от 16 марта 2011 г. № 287 в части включения в план приватизации объектов муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 г. объектов, перечисленных в пункте 1 перечня имущества, которое планируются приватизировать в 2011 г.

Требования мотивировал тем, что прокуратурой Облученского района ЕАО в рамках предоставленных полномочий по надзору за законностью правовых актов органов местного самоуправления проведён правовой анализ решений представительных органов муниципальных образований района, изданных в области владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.

В результате проведённых надзорных мероприятий установлен факт принятия Собранием депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» (далее - Собрание депутатов района) решения, содержащего положения, противоречащие требованиям федерального законодательства, а также муниципальным правовым актам, действующим на территории Облученского муниципального района ЕАО.

16 марта 2011 г. решением Собрания депутатов района № 287 утверждён план приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 год (далее по тексту - план приватизации).

Решение опубликовано в газете «Искра Хингана» за 24, 25 марта 2011 г. № 21, вступило в законную силу и в настоящее время действует в редакции решения Собрания депутатов района от 18 мая 2011 г. № 301.

Несмотря на внесённые изменения, отдельные нормы решения Собрания депутатов района (п. 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 г.» плана приватизации) противоречат требованиям федерального законодательства Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам, действующим на территории Облученского муниципального района.

Настоящим решением определены цели и задачи приватизации муниципального имущества в текущем году, основные принципы таковой деятельности, объём планируемых поступлений доходов в бюджет муниципального образования от продажи муниципального имущества, способы приватизации имущества, перечень имущества, подлежащего приватизации.

В нарушение нормативных требований, план приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 год», утверждённый решением Собрания депутатов района от 16 марта 2011 г. № 287 не содержит части обязательной информации о приватизируемых объектах, предусмотренной п. 2.3 и 2.5 положения о приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район» ЕАО от 13.11.1998 № 932.

Так, пункт 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 году» плана приватизации не содержит указания на характеристику обозначенных в нём объектов: точного адреса месторасположения объекта, инвентаризационного номера, кадастрового номера участка, на котором расположено имущество, а также назначения муниципального имущества.

К продаже выставлены все объекты (движимые и недвижимые), расположенные по ул. Пржевальского в с. Пашково.

Такое изложение сведений о планируемом к приватизации имуществе исключает возможность его идентификации, препятствует реализации волеизъявления представительного органа местного самоуправления ввиду невозможности однозначного определения объектов движимого и недвижимого муниципального имущества определённых к продаже, а также предоставляет широкие возможности для произвольного его толкования правоприменителями.

Кроме этого, план приватизации не содержит сведений о сроках приватизации имущества, нормативной цене подлежащего приватизации имущества, порядке оплаты приобретённого имущества, что является прямым нарушением федерального и муниципального законодательства.

С учётом изложенного пункт 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 г.» плана приватизации противоречит федеральному и муниципальному законодательству.

Проведёнными надзорными мероприятиями установлено, что 13 апреля 2011 г. администрацией Облученского муниципального района издано распоряжение № 106 «О проведении открытого аукциона по продаже муниципального имущества», которым комитету по управлению муниципальным имуществом администрации предписано организовать и провести аукцион по продаже муниципального имущества во втором квартале 2011 г.

В соответствии с подпунктом 2.1. пункта 2 условий проведения аукциона по продаже муниципального имущества, утверждённых вышеуказанным распоряжением главы администрации района № <...> (далее - условия), предметом аукциона является продажа объектов недвижимого имущества, являющихся муниципальной собственностью, а именно: <...>, расположенные по адресу: ЕАО, Облученский район, с. Пашково, ул. Пржевальского (подпункт 2.1.1. условий). Данное имущество является имуществом, включённым в пункт 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 году» плана приватизации.

Между тем включение в план приватизации названных выше объектов муниципальной собственности является незаконным, поскольку данные комплексы зданий и сооружений не подлежат приватизации и продажи на аукционе по следующим причинам.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 24.01.1994 № 36 «О заключении соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о пунктах пропуска на российско-китайской границе» Правительство РФ и Правительство КНР договорились установить на государственной границе между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой ряд пунктов пропуска, в том числе пункт пропуска Пашково - Цзяинь с расположением на российской территории в Пашково Облученского района ЕАО.

Согласно акту приёмки приёмочной комиссией законченного строительством объекта от 31 октября 2003 г. № <...> пункт пропуска в с. Пашково построен в период с августа 2000 г. по июль 2003 г.

В соответствии со свидетельством о государственной регистрации права именно данный акт приёмки законченного строительством объекта приёмочной комиссии стал основанием для регистрации за муниципальным образованием «Облученский муниципальный район» права собственности на комплекс зданий и сооружений нежилого назначения, расположенный по адресу: ЕАО, Облученский район, с. Пашково, ул. Пржевальского, 18.

Данный комплекс зданий и сооружений нежилого назначения является предметом приватизации, указанным в пункте 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 г.» плана приватизации.

Таким образом, выставленное муниципальным образованием «Облученский муниципальный район» на аукцион в порядке приватизации имущество по ул. Пржевальского в с. Пашково, является ничем иным как пунктом пропуска с. Пашково, построенным в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 07.12.1992 № 228.1-р и Постановлением Правительства РФ от 24 января 1994 г. № 36 «О заключении соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе», имеющим особый статус и целевое назначение: обеспечение международного сообщения, пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, а также обеспечение функционирования контролирующих органов.

В соответствии со ст. 12 Закона РФ от 01 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» проектирование, строительство (реконструкция) и оборудование помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу, осуществляются за счёт средств федерального бюджета и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (при условии передачи на безвозмездной основе помещений и сооружений для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу).

В соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 60 «Об утверждении Положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», действовавшего на момент строительства пункта пропуска Пашково, после завершения его строительства распоряжением правительства Еврейской автономной области от 20 мая 2002 г. № 23-рп назначена межведомственная комиссия под председательством заместителя председателя правительства, включающая представителей ДВРПУ ФСБ России, представителей Дальневосточного таможенного управления, Министерства иностранных дел России в г. Биробиджане, транспортной инспекции, государственной инспекции охраны труда и т.д., которая подписала акт приёмки законченного строительством объекта от 31 сентября 2003 г. № <...> пункта пропуска с. Пашково.

Таким образом, пункт пропуска с. Пашково был введён в эксплуатацию и принят на баланс 31 октября 2003 г. и должен был быть принят в федеральную собственность и передан в эксплуатацию заинтересованным федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время таким органом в силу п. 13 Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 482, является Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Таким образом, учитывая изложенное, собственником пунктов пропуска и входящего в их состав имущества в настоящее время может быть только Российская Федерация в лице Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Пункт 3 части 8 статьи 85 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложил на муниципальные органы власти обязанность безвозмездной передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности, но предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, в собственность соответствующих органов.

Данное правило распространяет свое действие и на пункт пропуска с. Пашково, находящегося в собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район», но предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти: обеспечения особого режима пункта пересечения государственной границы Российской Федерации, в том числе в обязательном порядке контролирующими органами федерального уровня.

В этой связи имущество, находящееся в муниципальной собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район», указанное в пункте 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 году» плана приватизации должно быть безвозмездно передано в федеральную собственность и закреплено за федеральным органом, осуществляющим полномочия собственника в соответствующей сфере имущественных правоотношений - Федеральному агентству по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Неисполнение настоящих обязательств повлечёт за собой невыполнение условий защиты суверенитета, обеспечение обороноспособности и безопасности РФ, нецелевое использование имущества данного Пункта пропуска, а также невозможность выполнения своих функций государственными федеральными органами.

На основании изложенного прокурор просил признать решение Собрания депутатов «Облученский муниципальный район» в части включения в план приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 г., утверждённый решением Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» объектов, перечисленных в пункте 1 раздела 3 «Перечень имущества, которое планируется приватизировать в 2011 г.» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия.

В суде первой инстанции прокурор поддержал доводы, изложенные в заявлении.

Представители районного Совета муниципального образования «Облученский муниципальный район» и не признали требования. заявления.

пояснил, что приватизируемый объект является муниципальной собственностью, и законом не установлено ограничений на его приватизацию. Кроме того, обжалуемое решение районного Совета является ненормативным актом, а доводы о необходимости передачи имущества в собственность федерального органа указывают на наличие спора о праве.

Суд постановил указанное решение.

В представлении старший помощник прокурора Облученского района ЕАО просит решение суда отменить, дело направить на новое рассмотрение, поскольку не согласен с выводом суда о том, что оспариваемое прокурором района решение не является нормативным правовым актом. Решение Собрания депутатов № 287 было принято в области отношений по распоряжению имуществом Облученского муниципального района ЕАО в целях определения порядка распоряжения имуществом, подлежащим приватизации в 2011 г.. При этом, решение содержит положения, имеющие характер правовых норм. Кроме того, на нормативность указанного решения указывает то обстоятельство, что оно подписано главой муниципального района. Как следует из п. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Согласно п. 4 ст. 39 Устава муниципального образования «Облученский муниципальный район» решения, принятые Собранием депутатов муниципального района, подписываются и обнародуются главой муниципального района. Решения, носящие ненормативный характер, подписываются председателем Собрания депутатов. Кроме того, оспариваемым решением затрагиваются интересы неопределённого круга лиц, желающих стать участниками процесса приватизации, и рассчитаны на неоднократное применение.

В возражениях на представление прокурора администрация муниципального образования «Облученский муниципальный район» указывает, что оспариваемый прокурором акт не носит нормативный характер, так как не отвечает требованиям, которые предъявляются к нормативным правовым актам. Так как план приватизации обязателен для исполнения только администрацией, следовательно, решение Собрания депутатов принято для определённого круга лиц и не рассчитано на неоднократное применение. Таким образом, оспаривание данного акта возможно в порядке главы 25 ГПК РФ, а не в порядке главы 24 ГПК РФ. Нарушений порядка принятия плана приватизации и указанного решения не имеется, в плане приватизации содержатся все необходимые сведения, в том числе сроки проведения приватизации и нормативная цена приватизируемого имущества, а также порядок оплаты. Распоряжение администрации от 13 апреля 2011 г. № 106 принято во исполнение решения Собрания депутатов и также является правовым актом. По поводу довода прокурора о том, что указанное в решении имущество в виде нежилого здания и комплекса зданий и сооружений, расположенных в с. Пашково по ул. Пржевальского, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность считает, что в данном случае имеет место спор о праве.

Просит определение суда оставить без изменения, представление прокурора - без удовлетворения.

В кассационной инстанции прокурор поддержал доводы представления.

Представитель районного Совета муниципального образования «Облученский муниципальный район» и администрация муниципального образования «Облученский район» поддержала доводы, изложенные в возражениях на представление.

Проверив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в кассационной инстанции, обсудив доводы представления и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Прокурор Облученского района ЕАО обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации с заявлением о признании незаконным и недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» № 287 от 16 марта 2011 г. года в части включения в План приватизации объектов муниципального образования «Облученский муниципальный район» на 2011 г. объектов, перечисленных в пункте 1 Перечня имущества, которое планируются приватизировать в 2011 г., в порядке статьи 251 ч.1 ГПК РФ, считая указанное решение нормативным правовым актом.

В ходе рассмотрения дела, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое заявителем решение Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» не является нормативным правовым актом и соответственно не может рассматриваться судом по правилам главы 24 ГПК РФ.

Действительно, пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее - постановление Пленума), на который сослался суд первой инстанции, предусмотрено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такой правовой акт носит индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимается в основном по организационно распорядительным вопросам.

Оспариваемый правовой акт принят на основании Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В соответствии с частью 1 статьи 10 данного Закона № 178-ФЗ порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно.

Исходя из содержания пункта 1.2 решения Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» ЕАО от 13 ноября 2001 г. № 932 «Об утверждении Положения о приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образования «Облученский муниципальный район» ЕАО», суд посчитал, что разработка и утверждение прогнозного плана приватизации производится с целью организации деятельности по приватизации муниципального имущества. Утверждение прогнозного плана не порождает норм, обязательных для неопределенного круга лиц, а также не регулирует общественные отношения, так как по своему смыслу имеет декларативный характер и принимается для прогноза деятельности органов власти, в том числе, поступлений в доходную часть бюджета.