СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 сентября 2013 года Дело N 33-3384/2013

18 сентября 2013 года г. Нальчик

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего Макоева А.А.

судей Созаевой С.А. и Шомахова Р.Х.

при секретаре Шувалове В.А.

с участием: представителя прокуратуры КБР Мокаева ФИО17 и представителя СУ СК России по КБР Шашева ФИО18

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шомахова Р.Х. гражданское дело по заявлению Прокурора КБР о признании незаконным бездействия следственного управления Следственного комитета России по КБР, выразившееся в непредставлении документов; обязании следственного управления Следственного комитета России по КБР исполнить законные требования прокурора путем предоставления необходимых сведений, документов в рамках проверки соблюдения требований Федеральных законов от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,

по апелляционному представлению Прокурора КБР на решение Нальчикского городского суда КБР от 5 июля 2013 года,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор КБР обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия следственного управления Следственного комитета России по Кабардино-Балкарской Республике, выразившееся в непредставлении документов; обязании следственного управления Следственного комитета России по Кабардино-Балкарской Республике (далее по тексту СУ СК России по КБР) исполнить законные требования прокурора путем предоставления необходимых сведений, документов в рамках проверки соблюдения требований Федеральных законов от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Требования мотивированы тем, что прокуратурой КБР 06.05.2013г. 07.05.2013г. и 10.06.2013г., в адрес руководителя СУ СК РФ по КБР направлены требования о предоставлении необходимых документов для проведения проверок исполнения требований Федеральных законов от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Указанными запросами истребованы документы в части проведения СУ СК России по КБР процедур закупок (аукционы, конкурсы, котировки), документы, подтверждающие заключение и фактическое исполнение государственных контрактов, фактическая оплата по контрактам, сведения о государственных служащих, включенных в перечень должностей федеральной государственной службы, сведения о лицах принятых на федеральную государственную службу и др.

13.05.2013г., 14.05.2013г. и 17.06.2013г. в прокуратуру КБР из СУ СК России по КБР поступили ответы за исх.№№, № № об отказе в предоставлении запрашиваемой информации. В представлении материалов и документов СУ СК России по КБР отказано в связи с тем, что Следственный комитет не относится к органам федеральной исполнительной власти, полномочия органов прокуратуры по надзору за исполнением законов распространяются исключительно на деятельность Следственного комитета, регулируемую уголовно-процессуальным законодательством.

Указанные действия (бездействие), выразившиеся в отказе предоставления требуемых документов являются незаконными, препятствуют осуществлению функций надзора, возложенных на прокуратуру законом.

Так, в соответствии со ст. 1, 44 Федерального закона от 28.12.2010 №403-ФЗ «О Следственном комитете РФ» Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Следственный комитет осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ. Полномочия Следственного комитета и организация его деятельности определяются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, Положением о Следственном комитете РФ и иными нормативными правовыми актами Президента РФ.

Надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14.01.2011 №38 «Вопросы деятельности Следственного комитета РФ» Следственный комитет осуществляет полномочия, в том числе и по осуществлению функции государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе функции государственного заказчика по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту объектов Следственного комитета, а также по жилищному строительству, по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности следственных органов и учреждений Следственного комитета, является субъектом бюджетного планирования и осуществляет функции главного распорядителя бюджетных средств.

Пунктом 6 статьи 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 №273-ФЗ определено, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Право Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров осуществлять государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ предусмотрено и частью 3 статьи 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Согласно пунктам 3 и 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 13.03.2012 №297 Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам поручено уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней, усилить надзор за исполнением законодательства, в том числе о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 8.2 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 №195 определено, что при осуществлении надзора за исполнением законов необходимо особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов реализации преступных доходов, противодействию коррупции.

Кроме этого, Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно статье 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 №2202-1 прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Помимо этого, в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 09.02.2012 №39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета РФ вне уголовно-процессуальной сферы» прокурорам субъектов РФ, городов и районов поручено обеспечить надлежащий надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы, то есть деятельностью данного государственного органа, не связанной с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства, в том числе за исполнением: бюджетного законодательства при осуществлении материально-технического и финансового обеспечения деятельности следственных органов и учреждений Следственного комитета; законодательства в процессе осуществления Следственным комитетом функций государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, включая функции государственного заказчика по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту объектов Следственного комитета, а также по жилищному строительству; законодательства о собственности в отношении закрепленных за Следственным комитетом объектов административного, социально-бытового и хозяйственного назначения, обращая особое внимание на пресечение злоупотреблений и хищений, нецелевое использование федерального имущества; законодательства о противодействии коррупции, включая антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Следственного комитета и др.

В нарушение указанных выше требований действующего законодательства, СУ СК России по КБР информацию и документы, необходимые для проведения прокуратурой проверки соблюдения требований Федеральных законов от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» не представило.

Нарушения требований закона со стороны СУ СК России по КБР, выразившиеся в отказе предоставления требуемых документов препятствуют осуществлению функций надзора, возложенных на прокуратуру законом.

СУ СК России по КБР подало возражение, в котором просило в удовлетворении заявления Прокурора КБР отказать.

В возражении указано, что требования заявителя являются незаконными и необоснованными по следующим основаниям.

Планируя проверки исполнения требований Федеральных законов от 21.07.2004г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прокуратура КБР исходила из того, что Следственный комитет РФ является федеральным органом исполнительной власти.

Отказ следственного управления Следственного комитета РФ по КБР в предоставлении запрошенной информации основан на отсутствии у органов прокуратуры соответствующих полномочий для проведения указанных проверок, что подтверждается нижеприведенной правовой позицией.

В соответствии со статей 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-01 «О прокуратуре РФ» предметом надзора органов прокуратуры является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Данный перечень органов и должностных лиц, на которых распространяются надзорные полномочия органов прокуратуры, исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит.

Следственный комитет РФ и образующие его систему следственные органы в указанный перечень не входят.

Правовой статус Следственного комитета РФ определен Федеральным законом от 28.12.2010г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ».

Статьей 1 Федерального закона «О Следственном комитете РФ» установлено, что Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Таким образом, законодателем установлен особый правовой статус Следственного комитета РФ, который не позволяет отнести его к федеральным органам исполнительной власти.

Следует указать, что система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 21.05.2012г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым Следственный комитет РФ к числу федеральных органов исполнительной власти также не отнесен.

На особый правовой статус данного государственного органа указывает и то обстоятельство, что руководство деятельностью Следственного комитета осуществляет Президент РФ (п.3 ч.1 ст.1 Федерального закона № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ»).

Конституцией РФ (ст. 10) установлено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Непосредственно государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ст.11 Конституции РФ).

Президент РФ - глава государства, не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (ст. 80 Конституции РФ). Особенности положения Президента в системе разделения властей связаны прежде всего с его статусом главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, а также с его деятельностью, определяемой ст. 80 Конституции.

Очевидно, что при изложенных обстоятельствах, возглавляемый Президентом РФ федеральный государственный орган власти - Следственный комитет РФ, не может быть отнесен к исполнительной власти.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона, надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Данная норма непосредственно корреспондирует к статье 29 главы 3 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-01 «О прокуратуре РФ», регламентирующей вопросы осуществления надзора за исполнением законов органами предварительного следствия при осуществлении уголовно - процессуальной деятельности.

Полномочия прокурора в уголовно-процессуальной деятельности, в том числе в отношении следователя, руководителя следственного органа определены статьей 37 УПК РФ и являются исчерпывающими.

Из изложенного следует однозначный вывод о том, что полномочия прокурора, осуществляемые им в рамках надзора за исполнением законов (глава II Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-01 «О прокуратуре РФ», в том числе вызов для дачи объяснении по поводу нарушений законов; возбуждение производства об административном правонарушении; принесение протестов; внесение представлений об устранении нарушений законов), никоим образом не распространяются на сферу надзора за предварительным следствием, проводимым Следственным комитетом РФ.

Не оспаривая обязанность органов прокуратуры исполнять поручения, изложенные в п. 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 13.03.2012г. № 297, следует признать, что исполнение данных поручений возможно исключительно в рамках действующего правового поля, включающего в себя и вышеперечисленные федеральные законодательные акты.

Принцип законности является конституционным принципом, определяющим действие всех органов государственной власти (в т.ч. прокуратуры) и их должностных лиц (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), в связи с чем эти органы и должностные лица вправе осуществлять свои полномочия исключительно на основании Конституции РФ и федеральных законов.

На отсутствие у органов прокуратуры полномочий осуществлять надзор за внепроцессуальной деятельностью Следственного комитета указывает и разработка Генеральной прокуратурой РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»».

30.11.2012г. депутатами Государственной Думы Федерального собрания РФ Хинштейном А.Е., Поневежским В.А. внесен аналогичный законопроект, предусматривающий включение Следственного комитета в перечень органов учреждений и организаций, в отношении которых возможно осуществление органами прокуратуры иных надзорных функций.

На указанный законопроект Государственно-правовым управлением Администрации Президента РФ 09.01.2013г. за № А6-28 дано отрицательное заключение.

При таких обстоятельствах, каких-либо правовых оснований для предоставления указанной в запросе прокуратуры КБР информации не имелось и не имеется.

В возражении просьба обратить внимание суда также и на следующие обстоятельства.

Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2202-01 «О прокуратуре РФ» установлены конкретные пределы реализации прокурорами своих полномочий в сфере надзора за исполнением законов.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Таким образом, законодателем установлены обязательные условия для проведения проверки, а именно: прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона; содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов, и требуется принятие мер непосредственно прокурором.

Вместе с тем, запросы прокуратуры КБР от 06.05.2013г. № 7-46-2013, 07.05.2013г. №7/18-2013 и 10.06.2013г. № 86/14-2013 не содержат данных о ставших известными органам прокуратуры фактах нарушений действующего законодательства должностными лицами следственного управления Следственного Комитета РФ по КБР.

Запрашиваемая прокуратурой КБР информация (в рамках проведения проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции) относится к категории персональных данных, порядок и условия, обработки которых регламентированы Федеральным законом от 27.07.2006г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (в ред. Федерального закона от 05.04.2013г. № 43-ФЗ).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 3, части 4 статьи 9 Федерального закона № 152-ФЗ «О персональных данных» обработка персональных данных (т.е. действия с персональными данными, включая сбор, систематизацию, накопление, хранение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), блокирование, уничтожение персональных данных) осуществляется исключительно с согласия субъекта персональных данных.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 29.12.2010г, № 403-ФЗ «О следственном комитете РФ», на сотрудников Следственного комитета распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

При этом, частью 1 статьи 88 Трудового кодекса РФ установлен запрет на передачу работодателем персональных данных работника третьей стороне без письменного согласия работника за исключением случаев, когда это необходимо в целях предупреждения угрозы жизни и здоровью работника, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом или иными федеральными законами.

Сотрудниками следственного управления отказано в даче согласия на предоставление своих персональных данных третьей стороне.