ШЕСТОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 02 августа 2013 года Дело N А37-8/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 24 июля 2013 года. Полный текст постановления изготовлен 02 августа 2013 года.
Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Волковой М.О.,
судей Дроздовой В.Г., Иноземцева И.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бабко А.В.
при участии в заседании:
от Прокуратуры Магаданской области: Рудницкая С.Б., представитель по доверенности от 19.02.2013 № 7-877-2013, удостоверение; Таратута Е.В., представитель по доверенности от 21.08.2012, удостоверение;
от Мэрии города Магадана: Шуфер М.А., представитель по доверенности от 22.07.2013;
от МУП города Магадана «Магадантеплосеть»: Семенов А.В., представитель по доверенности от 26.12.2012 № Ю-20/3; Узюкова Е.Г., представитель по доверенности от 25.03.2013 № Ю-20/С;
от Департамента жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры мэрии города Магадана: Узюкова Е.Г., представитель по доверенности от 18.03.2013,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Магаданской области
на решение от 13.05.2013
по делу № А37-8/2013
Арбитражного суда Магаданской области,
принятое судьей Астаховой Е.А.
по иску прокурора Магаданской области в защиту интересов муниципального образования «Город Магадан» в лице Мэрии города Магадана, Мэрии города Магадана
к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры мэрии города Магадана, муниципальному унитарному предприятию города Магадана «Магадантеплосеть»
о признании недействительным договора, применении последствий недействительности ничтожной сделки,
установил:
Прокурор Магаданской области (ОГРН 1024900969136) (далее - Прокурор, Прокуратура) обратился в Арбитражный суд Магаданской области в защиту интересов муниципального образования «Город Магадан» в лице Мэрии города Магадана (ОГРН 1024900966133) (далее - Мэрия города Магадана) к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры мэрии города Магадана (ОГРН 1054900003025) (далее - Департамент ЖКХ), муниципальному унитарному предприятию города Магадана «Магадантеплосеть» (ОГРН 1024900952504) (далее - МУП г.Магадана «Магадантеплосеть») с иском о признании недействительным договора от 10.01.2012 № 1 о предоставлении субсидии на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан» в 2012 году и о применении последствий недействительности ничтожной сделки.
Требования мотивированы статьями 167, 168, пунктом 1 статьи 181 Гражданского кодекса Российской Федерации и обоснованы нарушением статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
определение м от 07.02.2013 удовлетворено ходатайство Мэрии города Магадана о вступлении в дело в качестве истца.
решение м от 13.05.2013 в удовлетворении иска отказано.
Не согласившись с судебным актом, Прокурор Магаданской области на основании статей 35, 36 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» обратился с апелляционной жалобой, в которой просит оспариваемое решение отменить, иск удовлетворить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неприменение закона, подлежащего применению, нарушение норм материального права.
По мнению заявителя жалобы, судом не дана оценка тому обстоятельству, что оспариваемой сделкой определена цель субсидии, не соответствующая требованиям части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, поскольку в договоре о предоставлении субсидии не может быть установлена цель в виде оказания финансовой помощи на выполнение работ в будущем.
решение м Магаданского городского суда от 26.12.2012, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, Порядок предоставления субсидий на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан», утвержденный постановление м Мэрии города Магадана от 30.11.2011 № 4361 (далее - Порядок предоставления субсидий), признан противоречащим федеральному законодательству.
Изложенное, по мнению прокурора, свидетельствует об ошибочном выводе суда первой инстанции о законности спорного договора, заключенного с соблюдением действовавшего Порядка.
Считает необоснованным вывод суда о заключении договора, основанном на властном подчинении одной стороны другой.
Кроме того, судом первой инстанции не учтено то обстоятельство, что спорный договор заключен не только с нарушением статьи 78 БК РФ, но и самого Порядка (в отсутствие проектно-сметной документации, положительного заключения государственной экспертизы по всем домам, указанным в договоре о предоставлении субсидии).
Считает вывод суда об использовании субсидии по целевому назначению ошибочным, поскольку доказательств того, что приборы учета установлены получателем субсидии, не представлено.
Кроме того, заявитель ссылается на то, что судом не дана оценка доводам истца о негативных последствиях оспоренного договора для муниципального образования.
В отзыве на апелляционную жалобу Мэрия города Магадана выразила несогласие с ее доводами, просила оспариваемый судебный акт оставить без изменения, указав, что спорный договор не является гражданско-правовой сделкой, поскольку заключен в рамках бюджетных правоотношений.
МУП «Магадантеплосеть», Департамент ЖКХ в своих отзывах на апелляционную жалобу поддержали позицию Мэрии города Магадана, не согласившись с доводами жалобы, указав на соответствие договора действующему законодательству, наличие в материалах дела доказательств, подтверждающих приобретение приборов учета и проведение работ по их монтажу.
В судебном заседании, проводившемся путем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Магаданской области, представители сторон настаивали на своих позициях, дав по ним соответствующие пояснения.
Исследовав материалы дела, апелляционный суд установил следующее.
Согласно материалам дела 10.01.2012 между Департаментом ЖКХ и МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» (получатель) заключен договор № 1, в соответствии с которым Департамент ЖКХ осуществляет предоставление получателю субсидии на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан» в 2012 году (т.1 л.д.27-30).
Целью предоставления субсидии является оказание финансовой помощи за счет средств местного бюджета на выполнение работ по установке коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан» (пункт 1.2 договора).
В соответствии с пунктами 2.1, 2.3 договора Департамент ЖКХ осуществляет предоставление МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» субсидии в размере 28 793 257,59 рублей путем ее перечисления на отдельный расчетный счет получателя в течение года ежемесячно в установленных размере и сроки.
Согласно пункту 2.4 договора предоставляемая субсидия носит целевой характер и используется на оплату работ по установке коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан» в 2012 году.
МУП г. Магадана «Магадантеплосеть», в свою очередь, приняло на себя обязательство обеспечить целевое использование субсидии в срок до 25.12.2012, а в случае использования субсидии не по целевому назначению или неиспользования субсидии - осуществить возврат средств субсидий в бюджет муниципального образования «Город Магадан» не позднее 31.12.2012 (пункты 3.2.1-3.2.2 договора).
В силу пункта 4.11 договора Департамент ЖКХ имеет право отказать получателю в предоставлении субсидии или уменьшить размер предоставляемой субсидии в случае уменьшения в установленном порядке (недостаточности) лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов бюджета муниципального образования «Город Магадан», предусмотренных Департаменту ЖКХ по КБК, а также в случае ненадлежащего выполнения получателем обязательств, предусмотренных договором.
Получатель имеет право на получение субсидии за счет средств бюджета муниципального образования «Город Магадан» при выполнении условий, предусмотренных пунктом 6 «Порядка предоставления субсидий на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан», утвержденного постановление м мэрии города Магадана от 30.11.2011 № 4361 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан» (пункт 4.2 договора).
Разделом 5 договора определен порядок возврата субсидии. Согласно пункту 5.1 договора субсидия подлежит возврату в случаях ее нецелевого использования и неиспользования субсидии в установленные договором сроки.
Ссылаясь на несоответствие договора положениям статей 34, 78 Бюджетного кодекса РФ, Порядку предоставления субсидий на установку коллективных (общедомовых) приборов учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, расположенных на территории муниципального образования «Город Магадан», заключение договора о предоставлении субсидии исключительно в качестве финансирования МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» для оплаты договора финансовой субаренды от 17.11.2011, заключенного между ЗАО «НПФ Теплоком» и МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» на срок до 20.11.2016 с объемом платежей в 2012 году в размере 28 793 257,59 рублей, прокурор обратился с настоящим иском в суд.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия в статье 78 Бюджетного кодекса РФ указания на обязательность заключения договора о предоставлении субсидии, придя к выводу о том, что заключение договора основано на постановлении мэрии города Магадана от 30.11.2011 № 4361, то есть на властном подчинении одной стороны другой. Вместе с тем, суд счел заключение оспариваемого договора с соблюдением Порядка предоставления субсидий, а само предоставление субсидии соответствовало целям, установленным решение м представительного органа муниципального образования: денежные средства использованы по целевому назначению. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что требования прокурора по существу направлены на оспаривание не договора, а решения о предоставлении МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» субсидии и порядка их использования.
Оценив представленные доказательства, доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, апелляционный суд считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно Положению, утвержденному постановление м мэра города Магадана от 31.12.2004 № 2618, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры мэрии города Магадана является отраслевым (функциональным) органом мэрии города Магадана, созданным для формирования и проведения единой политики муниципального образования «Город Магадан» в сфере жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры, обеспечения развития и эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства; обладает правами и обязанностями участка бюджетного процесса в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами, осуществляя полномочия главного распорядителя бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
К полномочиям Департамента ЖКХ относится: формирование, разработка и реализация единой экономической, финансовой и технической политики в области надежного развития и эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства и коммунальной инфраструктуры муниципального образования «Город Магадан»; формирование политики энергосбережения, организация реализации программных мероприятий и осуществление контроля над выполнением принятых муниципальных программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности (пункты 2.1, 2.5 Положения).
В соответствии с частью 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.
Согласно статье 168 Гражданского кодекса РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
В силу статьи 166 Гражданского кодекса РФ сделка, являющаяся ничтожной, недействительна независимо от признания ее таковой судом.
Поскольку Гражданский кодекс не исключает возможность предъявления таких исков, споры по требованиям о признании недействительной ничтожной сделки подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
Статья 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ предоставляет прокурору право обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации (к числу которых относятся ответчики), органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
В силу Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Как следует из содержания искового заявления, целью обращения прокурора с настоящим иском является пресечение нарушений требований закона при совершении исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления оспариваемой сделки, повлекшей ущемление прав и законных интересов юридических лиц и муниципального образования в целом.
В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
По смыслу закона, основанием для предоставления субсидий является наличие затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Субсидии из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решение м представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации (пункт 3 части 2 статьи 78 Кодекса).
Согласно части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Указанное свидетельствует о том, что контроль за целевым расходованием бюджетных средств осуществляется до предоставления субсидии посредством проверки соответствия представленных соискателями документов о понесенных затратах и недополученных расходах условиям и целям оказания государственной поддержки.
Между тем, до заключения оспариваемого договора и до принятия решения о предоставлении субсидии ее получателю договор на установку приборов учета, проектно-сметная документация не представлялись, соответственно и государственная экспертиза проектно-сметной документации не проводилась, наличие каких-либо затрат не проверялось и не устанавливалось.
Таким образом, заключение оспариваемого договора противоречит части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, поскольку предоставляет возможность получения субсидии при отсутствии обстоятельств, с наступлением которых федеральный закон связывает выделение средств государственной поддержки (наличие затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг), в связи с чем договор является ничтожной сделкой.
Фактически основанием для заключения договора от 10.01.2012 № 1 явилось наличие договора финансовой субаренды (сублизинга) от 17.11.2011 №2811/НПФ, заключенного между ЗАО «НПФ Теплоком» и МУП г. Магадана «Магадантеплосеть», предметом которого является узел учета тепловой энергии, с учетом стоимости монтажа, в количестве 236 штук.
