КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 декабря 2018 года N 44-П
По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителей Главы Республики Ингушетия - адвокатов А.А.Орлова, В.И.Арямовой и Р.И.Романова, представителя Главы Чеченской Республики - адвоката Г.Э.Берсункаева, представителя Народного Собрания Республики Ингушетия - Председателя Народного Собрания Республики Ингушетия М.Д.Яндиева, руководствуясь статьей 125 (пункты "б", "в" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "б", "в" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Ингушетия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе правовые акты.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, объяснения представителей заявителя, а также органов и должностных лиц, издавших и подписавших рассматриваемые правовые акты, выступления приглашенных в заседание председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А.Васильевой, советника Министра юстиции Российской Федерации М.А.Мельниковой, Председателя Парламента Чеченской Республики М.Х.Даудова, Председателя Правительства Республики Ингушетия З.С.Евлоева, депутата Народного Собрания Республики Ингушетия З.И.Мамилова, имама мечети сельского поселения Алкун Сунженского муниципального района Республики Ингушетия А.И.Цечоева, сопредседателя общественного объединения "Всемирный конгресс ингушского народа" А.С.Погорова, члена Координационного совета общественников Республики Ингушетия Н.У.Добриева, граждан С.Ш.Изарипова и С.М.Саламова, адвокатов Р.Х.Ахметгалиева и А.В.Сабинина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Главой Республики Ингушетия и Главой Чеченской Республики 26 сентября 2018 года было подписано Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой. Со стороны Республики Ингушетия данное Соглашение было утверждено Законом Республики Ингушетия от 4 октября 2018 года N 42-РЗ "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и вступило в силу 16 октября 2018 года.
Конституционный Суд Республики Ингушетия Постановлением от 30 октября 2018 года N 19-П, принятым по запросу группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия, признал указанный Закон Республики Ингушетия - как изменяющий границы территорий муниципальных образований Республики Ингушетия и тем самым изменяющий территорию Республики Ингушетия без учета мнения населения и, кроме того, принятый с нарушением установленного порядка принятия законов - не соответствующим Конституции Республики Ингушетия и постановил, что Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой без его утверждения на референдуме Республики Ингушетия не порождает правовых последствий для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в Республике Ингушетия.
1.1. Глава Республики Ингушетия считает Закон Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой - вопреки принятому Конституционным Судом Республики Ингушетия Постановлению от 30 октября 2018 года N 19-П - подлежащими действию, как соответствующие Конституции Российской Федерации, поскольку, как он указывает, Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Ингушетия не требуют при установлении границы между республиками (в отличие от изменения уже установленной) проведения референдума и согласия населения муниципальных образований. Кроме того, по мнению заявителя, парламентом не были нарушены и вытекающие из Конституции Республики Ингушетия требования к порядку принятия республиканских законов, производство же в Конституционном Суде Республики Ингушетия по запросу группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия подлежало прекращению, поскольку двое из них отозвали свои подписи и, следовательно, число депутатов, подписавших запрос, составило менее одной трети от общего числа депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия (10 из 32).
В связи с этим Глава Республики Ингушетия просит Конституционный Суд Российской Федерации подтвердить соответствие Конституции Российской Федерации как Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой", так и утвержденного им Соглашения.
1.2. Как следует из статей 5 (часть 2), 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120 и 125 и статьей 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации управомочен проверять конституционность закона субъекта Российской Федерации, который издан по вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и признан не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации; при этом Конституционный Суд Российской Федерации не оценивает соответствие Конституции Российской Федерации положений конституции (устава) данного субъекта Российской Федерации, нарушение которых констатировано в решении органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации. Иное, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 декабря 2013 года N 26-П, означало бы изъятие нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по вопросам совместного ведения, из правовой системы Российской Федерации и тем самым - выведение таких актов из сферы контроля Конституционного Суда Российской Федерации.
Поскольку вопрос о границах между субъектами Российской Федерации по своему характеру и значению относится к числу конституционных (статья 67, части 1 и 2; статья 71, пункты "б", "н", "р"; статья 72, пункты "а", "в", "г", "к" части 1; статья 102, пункт "а" части 1), запрос Главы Республики Ингушетия отвечает критерию допустимости, как он определен статьей 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, исходя из требований статьи 125 (пункты "б", "в" части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положения статей 3, 74 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Закон Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку этими правовыми актами в их нормативном единстве решается вопрос об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой как субъектами Российской Федерации.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации в силу статей 10, 118 (часть 2) и 125 Конституции Российской Федерации, частей третьей и четвертой статьи 3 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, решает исключительно вопросы права и не оценивает установленное Соглашением распределение отдельных частей территории бывшей Чечено-Ингушской Республики между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой с точки зрения социально-экономической и иной целесообразности.
2. Россия как федеративное государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации; республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (статья 1, часть 1; статья 5, части 1 и 2; статья 65, часть 1; статья 66, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 67 (часть 1), согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, следует, что государственно-территориальное устройство республики (государства) в составе Российской Федерации является одним из существенных элементов ее статуса, а территория - ее неотъемлемым признаком как субъекта Российской Федерации. Без разрешения связанных с этими конституционными началами вопросов о территориях субъектов Российской Федерации, включая республики, невозможна полноценная конституционно-правовая идентичность субъектов Российской Федерации как публично-правовых территориальных образований в федеративном государстве, что предопределяет необходимость надлежащего урегулирования государственно-территориального устройства Российской Федерации, в том числе в части установления и изменения границ между ее субъектами.
2.1. Исходя из федеративных основ государственно-территориального устройства, Конституция Российской Федерации относит федеративное устройство и территорию Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "б") и определяет баланс коррелирующих правомочий Российской Федерации и правомочий ее субъектов в сфере изменения границ между ними: границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (статья 67, часть 3), утверждение же изменения границ между субъектами Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации (статья 102, пункт "а" части 1).
По смыслу положений статей 5, 65 (часть 1), 66 (часть 1) и 67 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вопрос о границах между субъектами Российской Федерации - при наличии спора - должен разрешаться прежде всего путем переговоров с участием правомочных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и посредством нахождения ими согласованного решения исходя из того, что граница территории одного из них - это одновременно и граница территории другого.
Вместе с тем требующее согласования воль субъектов Российской Федерации изменение границ между ними не является единственным правовым институтом, в рамках которого, с учетом складывающейся конституционно-правовой практики, должны разрешаться вопросы территориального устройства субъектов Российской Федерации. Процедура изменения границ между субъектами Российской Федерации, завершающаяся его утверждением Советом Федерации, рассчитана в первую очередь на передачу - при наличии ее социально-экономической или иной целесообразности, с чем в конечном итоге согласились оба участвующих в данном процессе субъекта Российской Федерации, - какой-то части ранее уже установленной (разграниченной) территории одного из них другому.
Иная ситуация складывается в случае, если надлежащим правовым способом определенная граница между двумя сопредельными субъектами Российской Федерации отсутствует, а следовательно, в вопросе о том, как и где она пролегает, имеет место правовая неопределенность. В таком случае речь идет не о целесообразности изменения принадлежности какой-либо территории одному или другому субъекту Российской Федерации, а об их общей, взаимной потребности разграничить свои территории и, соответственно, юрисдикцию, т.е. разрешить вопрос об установлении границы между ними, тем более что скорейшее прекращение состояния территориальной неурегулированности является и их конституционной обязанностью.
Перечисляя в статье 102 вопросы, составляющие ведение Совета Федерации, Конституция Российской Федерации относит к ним утверждение изменения границы между субъектами Российской Федерации (пункт "а части 1) и не упоминает в их числе установление (определение) границ между ними. Тем самым не предполагается и утверждение Советом Федерации осуществленного субъектами Российской Федерации на основе соглашения (договора) разграничения своих сопредельных территорий, если такое разграничение не было урегулировано (надлежащим образом не легализовано) на момент принятия Конституции Российской Федерации. Следовательно, в таких случаях, по смыслу действующего конституционно-правового регулирования, участие Совета Федерации в установлении границы между субъектами Российской Федерации не является обязательным.
2.2. Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 года N 3198-I "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации", действовавшим и после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации в силу пункта 2 ее раздела второго, был установлен переходный период (до 1 июля 1995 года) по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации, в течение которого органы государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга должны были подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение спорных территориальных вопросов путем согласования интересов сторон на основе действующего законодательства.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 4 июня 1992 года N 2927-I "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации", принятым в связи с решением о преобразовании Чечено-Ингушской Республики в составе Российской Федерации, предполагалось в течение переходного периода (до марта 1994 года) осуществить подготовку правовых и организационных мероприятий по соответствующему государственно-территориальному разграничению (преамбула, статьи 2 и 4). Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 4 июня 1992 года N 2928-I "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" на Правительство Российской Федерации возлагалось создание государственной комиссии, которой надлежало в соответствии с Конституцией Российской Федерации на основе согласования интересов всех заинтересованных сторон до 31 декабря 1993 года внести предложения об определении границ Ингушской Республики и нормализации ее функционирования. Во исполнение указанных требований Правительством Российской Федерации была образована Государственная комиссия по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой (постановление от 26 декабря 1995 года N 1279, признано утратившим силу постановлением от 26 июля 2004 года N 380).
Федеральный закон от 24 ноября 2008 года N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" в целях организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике обязал органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации до 1 марта 2009 года определить территории и установить границы муниципальных образований. Вопрос о границе между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой ни названным Федеральным законом, ни принятыми в его исполнение законами этих субъектов Российской Федерации не затрагивался.
Так, Закон Республики Ингушетия от 23 февраля 2009 года N 5-РЗ "Об установлении границ муниципальных образований Республики Ингушетия и наделении их статусом сельского, городского поселения, муниципального района и городского округа", согласно его статье 4, не регулирует вопросы определения границ Республики Ингушетия с другими субъектами Российской Федерации, которые устанавливаются на основе Конституции Республики Ингушетия и соглашений между Республикой Ингушетия и другими субъектами Российской Федерации, утверждаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с учетом требований Закона РСФСР от 26 апреля 1991 года N 1107-I "О реабилитации репрессированных народов" и Закона Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации".
В соответствии с Законом Чеченской Республики от 13 февраля 2009 года N 6-РЗ "Об образовании муниципального образования Сунженский район и муниципальных образований, входящих в его состав, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района и сельского поселения" утверждение границы Сунженского муниципального района Чеченской Республики, определение территорий и установление границ входящих в состав Сунженского муниципального района Чеченской Республики Вознесенского сельского поселения, Карабулакского городского поселения, Нестеровского сельского поселения, Слепцовского сельского поселения, Троицкого сельского поселения и Чемульгинского сельского поселения, а также проведение иных предусмотренных законодательством мер по организации местного самоуправления на территориях указанных поселений осуществляются после установления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, административной границы между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия (статья 4).
Таким образом, граница между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой, необходимость определения которой вытекала из Закона Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" (статья 2) и Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" (пункт 5), после преобразования Чечено-Ингушской Республики в Ингушскую Республику и Чеченскую Республику (Закон Российской Федерации от 10 декабря 1992 года N 4071-I "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России") и до заключения Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой от 26 сентября 2018 года не была установлена.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 2 и 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2).
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 11 июня 2003 года N 10-П и от 21 марта 2007 года N 3-П, референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает законодателя при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства.
Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, однако референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).
3.1. Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает, в каких случаях проведение субъектами Российской Федерации референдума для решения вопросов, связанных с их территориальной организацией, является обязательным, и не исключает использование данной формы волеизъявления народов, проживающих на их территориях, если такая возможность предусмотрена федеральным законом или конституцией (уставом) и законом конкретного субъекта Российской Федерации. Так, изменение границ между субъектами Российской Федерации, по смыслу статей 5, 65, 67, 71 (пункт "б") и 102 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, может быть закреплено с их взаимного согласия в решении, принятом либо населением субъекта Российской Федерации (референдум), либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или выражено в результате сочетания обоих способов.
Конституция Республики Ингушетия, предусматривая при установлении и изменении границ между административно-территориальными образованиями учет мнения населения соответствующей территории (статья 111), вместе с тем не содержит каких-либо положений о проведении референдума или учете мнения населения при решении вопроса о первоначальном установлении (определении) границы с другими субъектами Российской Федерации. Конституционный закон Республики Ингушетия от 31 марта 1997 года N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия", в свою очередь, требует вынесения на референдум Республики Ингушетия лишь вопросов об изменении статуса, наименования республики, ее разделении или объединении с другими субъектами Российской Федерации, изменении ее территории или границ в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть вторая статьи 3).
Следовательно, ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Республики Ингушетия в системном единстве с указанным Конституционным законом не предполагают обязательность проведения референдума в случае установления границы между ней и другим субъектом Российской Федерации. Соответственно, референдум не является необходимым и при выполнении Республикой Ингушетия вытекающей из Конституции Российской Федерации обязанности по установлению границы в результате преобразования Чечено-Ингушской Республики в Ингушскую Республику и Чеченскую Республику, территориальное разграничение которых не было оформлено надлежащим правовым способом, что признавалось и властями данных субъектов Российской Федерации, и федеральными органами.
Это означает, что в действующей правовой системе Российской Федерации Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой - поскольку оно было утверждено высшими законодательными (представительными) органами этих республик и в соответствии с Законом Республики Ингушетия от 4 октября 2018 года N 42-РЗ и Законом Чеченской Республики от 4 октября 2018 года N 45-РЗ вступило в силу 16 октября 2018 года - не требовало утверждения посредством проведения референдума Республики Ингушетия. С учетом того, что в целом процесс принятия решения по данному вопросу был длительным и чрезвычайно сложным, достигнутое согласие по установлению (определению) границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой с точки зрения своей значимости сопрягается с закрепленными в преамбуле Конституции Российской Федерации положениями о гражданском мире и согласии, что не исключает в дальнейшем возможность последующего изменения в случае необходимости установленной указанным Соглашением границы в определенном Конституцией Российской Федерации порядке.
3.2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131, часть 2). Данная гарантия - по смыслу закрепляющей ее статьи 131 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 3, 5, 65, 66, 67 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации и с учетом сформулированных на их основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - не распространяется на случаи установления границ территории субъекта Российской Федерации как такового.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе создавать муниципальные образования только в пределах своей территории, а следовательно, пока границы самого субъекта Российской Федерации не установлены (не определены), границы муниципальных образований также нельзя рассматривать как установленные в границах этого субъекта Российской Федерации, сопредельных с соседним субъектом Российской Федерации. Иное - в нарушение баланса конституционно защищаемых интересов - позволяло бы населению одного лишь муниципального образования (представительного органа местного самоуправления) блокировать установление границы (разграничение территории) между сопредельными субъектами Российской Федерации. Применительно к Республике Ингушетия и Чеченской Республике, территории которых ранее составляли территорию Чечено-Ингушской Республики, это означало бы также создание на этих территориях затруднений в достижении гражданского мира и согласия.
