КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 октября 2020 года N 43-П
По делу о проверке конституционности подпунктов "а", "е" пункта 14_1 статьи 35, подпункта "в" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 6 части 1, пункта 4 части 2 статьи 27 и пункта 3 части 24 статьи 30 Закона Московской области "О муниципальных выборах в Московской области" в связи с жалобой гражданина М.Ю.Серяпова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности подпунктов "а", "е" пункта 14_1 статьи 35, подпункта "в" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 6 части 1, пункта 4 части 2 статьи 27 и пункта 3 части 24 статьи 30 Закона Московской области "О муниципальных выборах в Московской области".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина М.Ю.Серяпова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
в случае выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком и необходимости в соответствии с законом субъекта Российской Федерации его заверения организующей выборы избирательной комиссией уполномоченный представитель избирательного объединения вместе с заявлением каждого кандидата, указанным в пункте 2 статьи 33 данного Федерального закона, представляет в организующую выборы избирательную комиссию, в частности: список кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, в котором указываются фамилия, имя и отчество каждого включенного в него кандидата, дата и место его рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, а также номер и (или) наименование одномандатного (многомандатного) избирательного округа, по которому выдвигается кандидат (подпункт "а"); решение съезда политической партии (конференции или общего собрания ее регионального отделения, общего собрания иного структурного подразделения политической партии, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", соответствующего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения), съезда (конференции, собрания) иного общественного объединения, его регионального или местного отделения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком (подпункт "е") (пункт 14_1 статьи 35);
основанием отказа в регистрации кандидата является отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с данным Федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата (подпункт "в" пункта 24 статьи 38).
В соответствии с Законом Московской области от 4 июня 2013 года N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области":
в избирательную комиссию, организующую выборы, представляется решение съезда политической партии (конференции или общего собрания ее регионального отделения, общего собрания иного структурного подразделения политической партии, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", соответствующего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения), съезда (конференции, собрания) иного общественного объединения, его регионального или местного отделения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком (пункт 6 части 1 статьи 27);
в решении съезда или конференции (общего собрания) избирательного объединения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком указываются решение о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком и итоги тайного голосования за это решение (с приложением списка кандидатов по одномандатным округам) (пункт 4 части 2 статьи 27);
основаниями отказа в регистрации кандидата являются: для кандидатов, выдвинутых политической партией, - несоблюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях"; для кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями, - несоблюдение требований части 1 статьи 26 данного Закона Московской области (пункт 3 части 24 статьи 30).
1.1. Территориальная избирательная комиссия Ленинского района Московской области, на которую решением Избирательной комиссии Московской области от 8 августа 2019 года N 139/1358-6 возложены полномочия избирательной комиссии Ленинского городского округа, решением от 10 октября 2019 года N 9/1 назначила выборы депутатов Совета депутатов Ленинского городского округа на 22 декабря 2019 года.
Уполномоченный представитель Московского областного отделения Политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" представил в территориальную избирательную комиссию Ленинского района Московской области решение данного избирательного объединения о выдвижении на указанных выборах кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам списком (постановление четвертого этапа 48-й отчетно-выборной Конференции Московского областного отделения Политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" от 24 октября 2019 года), а также иные документы, необходимые для такого выдвижения.
Территориальная избирательная комиссия заверила представленный список кандидатов (решение от 1 ноября 2019 года N 16/2) и впоследствии приняла решение о регистрации выдвинутого в составе этого списка М.Ю.Серяпова в качестве кандидата на выборах депутатов Совета депутатов Ленинского городского округа по одномандатному избирательному округу N 15 (решение от 15 ноября 2019 года N 26/4).
Данное решение избирательной комиссии было оспорено в суде другим кандидатом, зарегистрированным в том же избирательном округе, и отменено решением Видновского городского суда Московской области от 27 ноября 2019 года. При этом суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 9 декабря 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2020 года), установил, что решение Московского областного отделения Политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам списком не соответствовало законодательству.
Так, вопреки требованиям пункта 4 части 2 статьи 27 Закона Московской области "О муниципальных выборах в Московской области" к этому решению избирательного объединения не был приложен список кандидатов по одномандатным округам; тайное голосование проводилось за каждого кандидата в отдельности, а за весь список голосование фактически не проводилось. Исходя из этого суд пришел к выводу, что избирательным объединением нарушен порядок выдвижения кандидатов, а решение о регистрации М.Ю.Серяпова в качестве кандидата подлежит отмене. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2020 года заявителю отказано в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 18, 32 (часть 2) и 55 (части 2 и 3), поскольку применительно к выдвижению кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатному избирательному округу в составе списка кандидатов они по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, влекут обязанность избирательного объединения:
проводить тайное голосование по списку кандидатов в целом, рассматривая его замену тайным голосованием по каждой кандидатуре из этого списка как нарушение порядка выдвижения кандидатов в депутаты, влекущее отказ в регистрации (отмену регистрации) выдвинутого в составе списка кандидата;
представлять в соответствующую избирательную комиссию наряду с отдельным списком кандидатов в депутаты, форма которого утверждается организующей выборы избирательной комиссией, еще один список тех же кандидатов, оформленный в качестве приложения к решению избирательного объединения о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам списком, притом что непредставление последнего рассматривается как нарушение порядка выдвижения кандидатов в депутаты, влекущее отказ в регистрации (отмену регистрации) выдвинутого в составе списка кандидата.
1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле заявителя, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии своего решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.
Таким образом, оспариваемые положения являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой на их основе разрешается вопрос об отказе в регистрации (отмене регистрации) кандидата в депутаты, выдвинутого избирательным объединением (политической партией) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу в составе списка кандидатов на выборах представительного органа местного самоуправления, в случае, когда избирательное объединение (политическая партия) при выдвижении названного списка кандидатов провело тайное голосование отдельно по каждой кандидатуре из этого списка, а не по списку кандидатов в целом и не представило в соответствующую избирательную комиссию список выдвинутых кандидатов, оформленный в качестве приложения к решению избирательного объединения о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам списком.
2. По смыслу статей 1, 3 (часть 3), 13 (части 3 и 4), 15 (часть 1), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в осуществлении которого существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса, признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и призвано обеспечить каждому гражданину на основе принципа равенства возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в свободных выборах, являющихся, как и референдум, высшим выражением власти народа.
Этот вывод соответствует положениям Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 11 и статья 3 Протокола N 1), а также Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках Содружества Независимых Государств, согласно которой при подлинных и справедливых выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление (пункт 1 статьи 9); существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (пункт 2 статьи 9); создаются равные правовые условия для всех участников избирательного процесса (пункт 1 статьи 10).
Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, часть 2) и основные его ограничения (статья 32, часть 3; статья 81, части 2 и 3; статья 97, часть 1), непосредственно не определяет порядка осуществления данного права. Как следует из ее статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1 и 2), регулирование избирательных отношений и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя, реализуя которую он обязан учитывать природу народного представительства и конституционное предназначение выборов в демократическом правовом государстве, соблюдать общепризнанные принципы всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права, обеспечивать справедливые процедуры реализации избирательных прав граждан, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, и избегать необоснованного ограничения электоральной политической конкуренции (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 1794-О-О, от 7 февраля 2012 года N 233-О-О, от 10 марта 2016 года N 450-О и N 451-О, от 15 сентября 2016 года N 1742-О и др.).
Применительно к вопросам, связанным с осуществлением законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора, носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен, учитывая особенности предмета правового регулирования, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан. При этом он связан требованием статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, в силу которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы (постановления от 11 марта 2008 года N 4-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П; определения от 17 июня 2008 года N 436-О-О и от 9 февраля 2016 года N 337-О).
3. В соответствии со статьей 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов; в одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата; в многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе (пункт 1); законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выдвижение избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, в котором определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат; в этом случае законом субъекта Российской Федерации также может быть предусмотрено заверение списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам организующей выборы избирательной комиссией (пункт 1_1).
Согласно абзацу четвертому части 1 статьи 25 Закона Московской области "О муниципальных выборах в Московской области" в случае выдвижения кандидатов более чем по одному одномандатному (многомандатному) избирательному округу, более одного кандидата в многомандатном избирательном округе избирательное объединение выдвигает кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком; в указанном списке кандидатов определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат.
Указанный Закон Московской области предусматривает необходимость заверения списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам избирательной комиссией, организующей выборы (часть 6 статьи 27). После заверения списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам избирательной комиссией, организующей выборы, его состав не может быть изменен, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе отзывом, исключением) кандидатов (часть 9 статьи 27).
Введение Федеральным законом от 1 июля 2010 года N 133-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядка выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) округам списком и заверения последнего организующей выборы избирательной комиссией направлено на укрепление гарантий равного участия граждан в выборах (пункт 1 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") прежде всего за счет упрощения для избирательных объединений участия в избирательных кампаниях, особенно тогда, когда они выдвигают значительное число кандидатов. Данный порядок, в частности, позволяет им разово представлять пакет требуемых для выдвижения кандидатов документов в избирательную комиссию, организующую выборы, избавляя их от необходимости готовить и представлять полный пакет документов отдельно по каждому кандидату.
Указанный порядок тем более удобен, когда полномочия окружных избирательных комиссий на соответствующих выборах возлагаются на организующую выборы избирательную комиссию (на выборах представительных органов местного самоуправления это муниципальные избирательные комиссии или территориальные избирательные комиссии).
4. Согласно пункту 14_1 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком и необходимости в соответствии с законом субъекта Российской Федерации его заверения организующей выборы избирательной комиссией уполномоченный представитель избирательного объединения вместе с заявлением каждого кандидата, указанным в пункте 2 статьи 33 данного Федерального закона, представляет в организующую выборы избирательную комиссию следующие документы: список кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, в котором указываются фамилия, имя и отчество каждого включенного в него кандидата, дата и место его рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, а также номер и (или) наименование одномандатного (многомандатного) избирательного округа, по которому выдвигается кандидат (подпункт "а"); решение о назначении уполномоченного представителя избирательного объединения, в котором указываются его фамилия, имя и отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий) (подпункт "в"); нотариально удостоверенную копию документа о государственной регистрации избирательного объединения, выданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений, а если избирательное объединение не является юридическим лицом, также решение о его создании; законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен иной способ удостоверения указанного документа (подпункт "г"); для общественных объединений (за исключением политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений) - копию устава общественного объединения, заверенную постоянно действующим руководящим органом общественного объединения (подпункт "д"); решение съезда политической партии (конференции или общего собрания ее регионального отделения, общего собрания иного структурного подразделения политической партии, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", соответствующего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения), съезда (конференции, собрания) иного общественного объединения, его регионального или местного отделения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком (подпункт "е"); документ, подтверждающий согласование с соответствующим органом политической партии, иного общественного объединения кандидатур, выдвигаемых в качестве кандидатов, если такое согласование предусмотрено уставом политической партии, иного общественного объединения (подпункт "ж").
В соответствии с пунктом 14_2 статьи 35 названного Федерального закона организующая выборы избирательная комиссия в течение трех дней со дня приема документов, указанных в пункте 14_1 этой статьи, обязана принять решение о заверении списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам либо об отказе в его заверении, который должен быть мотивирован; основаниями для отказа в заверении списка являются отсутствие документов, предусмотренных подпунктами "а", "в" - "ж" пункта 14_1 этой статьи, несоблюдение требований к выдвижению кандидатов, предусмотренных Федеральным законом "О политических партиях", данным Федеральным законом.
Положения пунктов 14_1 и 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" конкретизируются в частях 1-6 статьи 27 Закона Московской области "О муниципальных выборах в Московской области".
Обстоятельства, влекущие принятие избирательной комиссией, организующей выборы, решения об отказе в заверении выдвинутого избирательным объединением списка кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) избирательным округам по предусмотренным законом основаниям в случае их выявления после заверения названного списка кандидатов, могут на соответствующих этапах избирательного процесса выступать в качестве оснований отказа в регистрации кандидата, включенного в список кандидатов по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а если решение избирательной комиссии о регистрации кандидата вступило в силу - в качестве оснований отмены такого решения судом или оснований отмены указанной регистрации судом.
Так, в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нарушения порядка проведения голосования при выдвижении политической партией кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, а также требований к содержанию и оформлению решения о таком выдвижении могут влечь отказ в регистрации кандидата (подпункты "б", "в", "в_1", "в_2" пункта 24 статьи 38); если же эти нарушения выявлены после вступления в силу решения соответствующей избирательной комиссии о регистрации кандидата, то они могут влечь отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата судом (пункт 6 статьи 76) или отмену регистрации кандидата судом (подпункт "а" пункта 7 статьи 76).
