ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 06 мая 2010 года Дело N А32-53398/2009
15АП-2967/2010
Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2010 года. Полный текст постановления изготовлен 06 мая 2010 г.. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Смотровой Н.Н. судей Т.Г. Гуденица, Л.А. Захаровой
при ведении протокола судебного заседания председательствующим
при участии: от заявителя: Лобова А.А. (доверенность N 432/09 от 07.12.09г. сроком действия 1 год), Нечипоренко Л.М. (доверенность N 483/09 от 12.01.10г. сроком действия 1 год)
от заинтересованного лица: от департамента - ведущего специалиста-эксперта Егоровой Е.Н. (доверенность N 01/08 от 11.01.10г. сроком действия до 31.12.10г.), главного специалиста-эксперта Лихтиной Н.А. (доверенность от 25.12.09г. N 01/2986 сроком действия до 31.12.09г.), от госинспектора Ольхова Е.В. представитель не явился (уведомление 44460 вручено 31.03.10г.) от третьего лица: представитель не явился (уведомление 44461 вручено 30.03.10г.)
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу на решение Арбитражного суда Краснодарского края
от 15 января 2010г. по делу N А32-53398/2009
по заявлению закрытого акционерного общества "Каспийский трубопроводный Консорциум-Р" к заинтересованному лицу Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу, Государственному инспектору Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу Ольхову Евгению Васильевичу
при участии третьего лица Азово-Черноморской природоохранной прокуратуры о признании незаконным и отмене постановления N 00139/6/09 от 13.11.09г., принятое в составе судьи Базавлука И.И.
УСТАНОВИЛ:
закрытое акционерное общество «Каспийский Трубопрводный Консорциум-Р» (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу (далее - департамент), Государственному инспектору департамента Ольхову Е.В. о признании незаконными и отмене постановления от 13.11.09г. N 00139/6/09 о привлечении общества к административной ответственности по ч.1 ст. 8.4 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50.000 руб.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне заинтересованного лица по делу привлечена Азово-Черноморская природоохранная прокуратура (далее - прокуратура).
Решением суда от 15.01.10г. заявление общества удовлетворено. Судебный акт мотивирован тем, что общество имеет положительное заключение государственной экологической экспертизы на осуществляемую деятельность по погрузке сырой нефти на танкеры с использованием двух выносных причальных устройств (далее - ВПУ), расположенных в открытых территориальных водах РФ в Черном море, в процессе которой периодически производятся работы по замене подводного трубопровода и подводных шлангов технологической схемы погрузки. Это положительные заключения следующих государственных экологических экспертиз: 1) заключение Главгосэкспертизы при Госстрое России но обоснованию инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК. выполненное с участием Государственной экспертизы проектов МЧС. от 26.12.1997 г. N 24-2-1/17-460; 2) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК от 06.02.1998 г.. утвержденное приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 18 февраля 1998 года N 97; 3) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обоснования инвестиций в строительство нефтенроводной системы КТК (выбор места размещения морского терминала и трасс нефтепровода на территории Краснодарского края), утвержденное приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 18 мая 1998 года N303; 4) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам технико-экономического обоснования строительства нефтепроводной системы КТК, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 05 ноября 1998 года.
Не согласившись с принятым судебным актом, департамент подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и признать законным постановление о привлечении общества к административной ответственности. Жалоба мотивирована тем, что перечисленные судом заключения выданы обществу не на хозяйственную деятельность по эксплуатации нефтепровода (в т.ч. в части использования двух находящихся в Чёрном море ВПУ), а на деятельность по строительству этого нефтепровода. По мнению департамента, это следует из текстов перечисленных заключений, в которых исследуется вопрос только влиянии на окружающую среду и экологию деятельности по строительству нефтепровода. В подтверждение этому департамент в жалобе и дополнениях к ней ссылается на различные фрагменты заключений, из которых, по его мнению, следует, что объектом государственной экологической экспертизы было только технико-экономическое обоснование деятельности по строительству нефтепроводной системы общества (т.2, л.д. 52-60, 84-86).
Общество в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда. Общество, так же ссылаясь на различные фрагменты четырёх предоставленных им суду положительных заключений государственной экологической экспертизы, доказывает свой довод о том, что эти заключения выдавались ему в результате изучения не только планируемой деятельности по строительству нефтепроводной системы, но и по планируемой деятельности по её эксплуатации. Общество указывает, что в силу ст.ст. 1, 11 Федерального Закона Российской Федерации от 23.11.95г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - закон N 174-ФЗ) объектом государственной экологической экспертизы является намечаемая хозяйственная деятельность, а не уже осуществляемая. В случае отсутствия положительного заключения государственной экологической экспертизы намечаемой обществом деятельности по эксплуатации нефтепроводной систему общество не получило бы разрешения на ввод этой системы в эксплуатацию, а так же лицензии на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах на ВПУ «КТК-1» и «КТК-2», относительно деятельности по использованию которых департамент пришёл к выводу о том, что общество не имеет положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Прокуратура отзыва на жалобу не представила.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.
Государственный инспектор Ольхов Е.В. и прокуратура своих представителей в судебное заседание на направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании ч.3 ст. 156 АПК РФ судебное разбирательство по жалобе проводится в отсутствие их представителей.
В судебном заседании представители департамента настаивали на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе и дополнениях к ней.
На вопрос суда о том, в связи с чем проводилась прокурорская проверка в отношении общества (имелись факты негативного воздействия деятельности общества по эксплуатации нефтепровода на окружающую среду (аварии, разливы нефти и т.п.), либо проверка была плановой) представители департамента ответили, что это была плановая проверка.
На вопрос суда о том, какие меры принимались департаментом в связи с выводом департамента о том, что общество на протяжении нескольких лет осуществляет деятельность по эксплуатации нефтепровода, не получившую положительного заключения государственную экологическую экспертизу, представители департамента ответили, что общество привлечено за это оспариваемым постановлением к административной ответственности.
На вопрос суда о том, каким образом общество могло получить разрешение на ввод нефтепроводной системы в эксплуатацию, если у него не имеется, по мнению департамента, положительного заключения государственной экологической экспертизы относительно деятельности по эксплуатации этой нефтепроводной системы, представители департамента ответить затруднились.
Пояснили, что все положительные заключения государственной экологической экспертизы, на которые ссылается общества, выдавались только на намечаемую деятельность по строительству данной системы, а не по её эксплуатации. Соответственно, после её введения в эксплуатацию эти заключения прекратили своё действие.
Представители общества возражали против отмены решения суда, сославшись на приведённые в отзыве на жалобу и пояснениях к отзыву доводы. Дополнительно пояснили, что нефтепровод не был бы введён в эксплуатацию, если бы у общества не имелось положительного заключения государственной экологической экспертизы относительно намечаемой деятельности по эксплуатации этого нефтепровода. Нефтепровод эксплуатируется несколько лет. Эта деятельность общества уже проверялась различными природоохранными органами и нарушений в ней они не находили.
Относительно приведенных департаментом в жалобе и дополнениях к ней ссылок на различные фрагменты положительных заключений государственной экологической экспертизы представители общества так же пояснили, что эти заключения надо изучать в совокупности. Департамент вырывает эти фрагменты из общего контекста заключений.
По закону N 174-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежит именно намечаемая, а не уже осуществляемая хозяйственная деятельность.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы с пояснениями к ней и отзыва на неё, выслушав представителей департамента и общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Азово-Черноморской межрайонной природоохранной прокуратурой была проведена проверка закрытого акционерного общества «Каспийский Трубопроводный Консорциум-Р» с привлечением специалистов Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу.
По результатам проверки департаментом составлена справка от 18.09.2009г., которая передана в прокуратуру.
В ходе проверки установлено, что общество осуществляет деятельность по погрузке сырой нефти на танкеры с использованием двух выносных причальных устройств, расположенных в открытых территориальных водах РФ в Черном море, в процессе которой периодически производят работы по замене подводного трубопровода и подводных шлангов технологической схемы погрузки. Последние работы по замене морских шлангов выносных причальных устройств проведены в июне-июле 2009 г.
По мнению департамента, указанную хозяйственную деятельность в акватории Черного моря общество осуществляет без наличия Положительного заключения Государственной экологической экспертизы, что является нарушением положений, установленных ст. 33. ч.1 ст. 34 N 7-ФЗ от 10.01.2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» (далее - закона N 7-ФЗ), п.7 ст. 11 N 174-ФЗ от 24.06.1998 г. Федерального закона «Об экологической экспертизе», ч.2 ст. 34 Федерального закона N 155-ФЗ от 31.07.98г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее - закон N 135-ФЗ).
16.10.09г. по данному факту прокурором вынесено постановление о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ.
13.11.09г. по результатам рассмотрения материалов административного дела, государственным инспектором департамента Ольховым Е.В. принято постановление N 00139/6/09 о привлечении общества к административной ответственности по ч.1 ст. 8.4 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50.000 руб.
Не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности, общество обжаловало его в арбитражный суд.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что у него отсутствуют достаточные основания для переоценки вывода суда первой инстанции об отсутствии в действиях общества состава административного правонарушения, за совершение которого оно привлечено оспариваемым постановлением к административной ответственности по ч.1 ст. 8.4 КоАП РФ.
Так, согласно ч.1 ст. 8.4 КоАП РФ, объективной стороной административного правонарушения, за совершение которого общество привлечено к административной ответственности, является невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Как следует из протокола об административном правонарушении и постановления о привлечении общества к административной ответственности, обществу вменено в вину нарушение требований ч. 7 ст. 11 закона N 174-ФЗ и ч.2 ст.34 закона N 155-ФЗ, ч.3 ст. 33, ч.1 ст. 34 закона N 7-ФЗ, что выразилось в осуществлении обществом хозяйственной деятельности по эксплуатации нефтепровода в той части, в которой он проходит по Чёрному морю (деятельности по погрузке сырой нефти на танкеры с использованием двух расположенных в Чёрном море ВПУ «КТК-1» и «КТК-2» выносных причальных устройств, в процессе которой периодически производятся работы по замене подводного трубопровода и подводных шлангов технологической схемы погрузки), на которую отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Частью 7 ст. 11 закона N 174-ФЗ установлено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня, помимо прочих, являются: объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N191-03 "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Согласно ч. 2 ст. 34 закона N 155-ФЗ, государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.
Таким образом, объективную сторону правонарушения, за совершение которого общество было привлечено к административной ответственности, образует осуществление не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы деятельности по эксплуатации нефтепровода в той его части, в которой он проходит по дну Черного моря.
Возражая против этого вывода департамента, общество ссылается на то, что у него такие заключения имеются, это:1) заключение Главгосэкспертизы при Госстрое России но обоснованию инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК. выполненное с участием Государственной экспертизы проектов МЧС. от 26.12.1997 г. N 24-2-1/17-460; 2) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК от 06.02.1998 г.. утвержденное приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 18 февраля 1998 года N 97; 3) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обоснования инвестиций в строительство нефтенроводной системы КТК (выбор места размещения морского терминала и трасс нефтепровода на территории Краснодарского края), утвержденное приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 18 мая 1998 года N303; 4) заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам технико-экономического обоснования строительства нефтепроводной системы КТК, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 05 ноября 1998 года (они приобщены к материалам дела в составе приложения «Дело N 00139/6/09»).
Как следует из изложенных в заявлении, апелляционной жалобе с дополнениями к ней, отзыве на апелляционную жалобу с дополнениями к ней позиций общества и департамента, стороны деле по- разному оценивают указанные заключения.
Департамент полагает, что эти заключения получены на деятельность общества по строительству нефтепровода, а общество ссылается на то, что эти заключения даны как в отношении деятельности по строительству нефтепровода, так и в отношении деятельности по его эксплуатации.
Оценив эти позиции, дополнительно изучив тексты этих заключений, с учётом их интерпретаций, данных обществом и департаментом в апелляционной жалобе и отзыве на неё, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о том, что предметом государственной экологической экспертизы в этих заключениях была не только деятельность по строительству нефтепровода, но и деятельность по его эксплуатации.
На это обоснованно сослался в мотивировочной части своего решения суд первой инстанции, который правомерно указал на то, что оценка природоохранных мероприятий по защите поверхностных и подземных вод, оценка воздействия на морскую среду в период эксплуатации нефтепроводной системы, в т.ч. в ходе технического обслуживания и ремонта подводных трубопроводов, подводных и плавучих шлангов выносных причальных устройств (ВПУ), произведена экспертной комиссией государственной экологической экспертизы по материалам технико-экономического обоснования (проект) строительства нефтепроводной системы КТК от 11 ноября 1998 года, положительное заключение которой утверждено приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды 12 ноября 1998 г. N 675.
В обоснование этого вывода суд первой инстанции сослался на то, что в данном заключении так же дана оценка деятельности по эксплуатации нефтепроводной системы на окружающую среду приводится в тексте этого заключения:
- на страницах 14-15 раздела 4 «Оценка проектных решений и экологической безопасности при строительстве и эксплуатации нефтепроводной системы КТК» указано на странице 10) указано, что конструктивное решение по устройству выносного причального устройства для швартовки и заполнения морских танкеров на рейде. Толщина стенки трубы и изгиб подводного трубопровода рассчитывались с учетом гидроудара и возможных проседаний дна;
- в разделе 5 (страница 19) «Охрана окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации нефтепроводной системы КТК...» на страницах 25-26 указано, что в материалах ТЭО освещено воздействие, которое будет оказано во время строительства, эксплуатации в нормальных условиях и при аварийных ситуациях на геологическую среду, рельеф, донные осадки, поле взвеси, пляжи, берега;
- на странице 30 указывается, что эксплуатация резервуарного парка морского терминала на полное развитие (2015 год) не приведет к недопустимому загрязнению атмосферы ни по группе суммации 6009, ни углеводородами;
-раздел 5 тома 4 «Эксплуатация и техническое обслуживание морских и береговых сооружений» содержит подробное описание швартовки танкеров к ВПУ, работы с нефтеналивными рукавами, проведения операций налива нефти. В указанном разделе содержатся требования, предъявляемые к техническому обслуживанию и капитальному ремонту составных частей ВПУ в т.ч. водолазным работам, а также требования к аварийным планам.
И так далее по тексту мотивировочной части решения суда первой инстанции.
Оснований для переоценки этого вывода суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.
Из приведённых в апелляционной жалобе и дополнениях к ней цитат из этих заключений не следует, что деятельность по эксплуатации нефтепровода не подвергалась экологической экспертизе.
Вопрос о том, в каком объёме данная деятельность по эксплуатации трубопровода была предметом государственной экологической экспертизы, насколько полно она была проверена, насколько качественно это заключение по этой деятельности, к рассматриваемому делу отношения не имеет, поскольку его предметом является вопрос о том, имеется ли у общества положительное заключение государственной экологической экспертизы на эту деятельности, или не имеется.
Если департамент полагает, что данное заключение составлено некачественно, с дефектами, он вправе избрать иные способы повышения его качества.
Относительно доводов департамента о том, что в указанном заключении перед обществом были поставлены задачи, которые оно не выполнило в последующем (при дальнейшем проектировании необходим более тщательный анализ возможных аварийных ситуаций+, при дальнейшем проектировании необходимо откорректировать затраты на компенсацию причиняемого ущерба + (т.2, л.д. 55)).
Нефтепроводная система, относительно деятельности по эксплуатации которой идёт спор, является опасным и технологически сложным объектом. Она уже введена в эксплуатацию. Соответственно, исходя из общих правил введения таких объектов в эксплуатацию, они подлежат введению в эксплуатацию только после получения всех необходимых заключений в том числе о том, что их эксплуатация будет безопасной для людей, окружающей среды.
Соответственно, нефтепровод объективно не мог быть введён в эксплуатацию в том числе и без положительного заключения государственной экспертизы относительно Деятельности по его эксплуатации. В противном случае, его ввод в эксплуатацию неправомерен.
Более того, этот нефтепровод, проходящий в том числе частично по дну моря, не мог даже начать строиться без положительного заключения государственной экологической экспертизы относительно деятельности по его эксплуатации.
Необходимость получения такого заключения до начала деятельности по строительству и, тем более, эксплуатации нефтепровода, так же следует из требований законов N 174-ФЗ и N 155-ФЗ.
