ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 мая 2010 года Дело N А62-8579/2009
Резолютивная часть постановления оглашена 28 апреля 2010 года. Постановление изготовлено в полном объеме 24 мая 2010 года. Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Тиминской О.А.
судей Дорошковой А.Г., Тучковой О.Г.,
по докладу судьи Тиминской О.А. рассмотрев апелляционную жалобу Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области
на решение Арбитражного суда Смоленской области
от 03.03.2010 года по делу NА62-8579/2009 (судья Печорина В.А.), принятое
по заявлению ОАО «Первомайский стекольный завод»
к Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области о признании незаконными действий и взыскании возникших убытков
при участии в заседании:
от заявителя: Старовойтов В.В. - представитель (доверенность N12 от 02.06.2009).
от ответчика: Менжуренкова Н.Ф. - инспектор Администрации (доверенность N19 от 19.01.2010)
установил:
Открытое акционерное общество «Первомайский стекольный завод» (далее - Общество, ОАО «Первомайский стекольный завод») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области (далее - Администрация) о признании незаконными действий по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов Общества по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению, выраженных в письмах от 29.09.2009 N 312, а также о взыскании убытков в виде выпадающих доходов, связанных с оказанием услуг по водоснабжению и водоотведению в 2008 году, в размере 1304683,44 рубля, за январь-июль 2009 года в размере 508500,96 рубля.
Впоследствии истцом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ дополнены исковые требования о взыскании убытков, их размер увеличен на сумму 367799,65 рубля в связи с оказанием услуг по водоотведению в период август-декабрь 2009 года.
Решением суда от 03.03.2010 требования заявителя были удовлетворены частично: действия Администрации по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов Общества по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению, выраженные в письмах от 29.09.2009 N 311, 312, были признаны незаконными, а также в пользу ОАО «Первомайский стекольный завод» с казны муниципального образования Первомайское сельское поселение Шумячского района Смоленской области были взысканы убытки в виде выпадающих доходов, связанных с оказанием услуг по водоснабжению и водоотведению в 2008 году в размере 836894,68 рубля, с ответчика были взысканы судебные расходы в виде уплаченной по делу государственной пошлины пропорционально удовлетворенным требованиям в размере 14688,95 рубля.
В удовлетворении предъявленных требований в остальной части отказано.
Не согласившись с решением суда в части удовлетворения требований заявителя, Администрация подала апелляционную жалобу.
Апелляционная жалоба была рассмотрена в порядке ст.ст. 266, 163 АПК РФ после перерыва, объявленного в судебном заседании 21.04.2010.
Учитывая, что Общество не заявило возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции на основании ч. 5 ст. 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой ответчиком части.
Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения исходя из следующего.
Судом установлено, что ОАО «Первомайский стекольный завод» принадлежат артезианские скважины, главный коллектор водопровода, водонапорная башня и водонапорная сеть, станции перекачки хозяйственно-бытовых стоков, внутренняя канализация, очистные сооружения, расположенные на территории Общества.
Указанное имущество использовалось заявителем в технологическом процессе водоотведения и водоснабжения населения Первомайского сельского поселения в 2008 году, и водоотведения в 2009 году. ОАО «Первомайский стекольный завод» осуществляет забор воды из артезианских скважин, сбор сточных вод, их очистку, МУП «Коммунальщик» осуществляет транспортировку питьевой воды непосредственно населению, сбор сточных вод от населения.
В связи с тем, что ОАО «Первомайский стекольный завод» в соответствии с положениями Федерального закона от 30.12.2004 N210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» является организацией коммунального комплекса, решением Совета депутатов Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области от 27.07.2006 N47 (т.1, л.д.149) для заявителя был утвержден тариф на услуги по водоснабжению в размере 2,50 руб./куб.м (с учетом НДС), на услуги по водоотведению в размере 3,61 руб./куб.м (с учетом НДС).
Данные размеры тарифов действовали в период с 01.09.2006 по 01.09.2007 (в соответствии с указанным решением), а также в период с 01.09.2007 по 25.03.2008 (до принятия органом местного самоуправления решения, установившего размер тарифов на 2008 год).
С 25.03.2008 в соответствии с решением Совета депутатов Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области от 25.03.2008 N5 для истца утвержден тариф на услуги по водоснабжению в размере 2,88 руб./куб.м (с учетом НДС), на услуги по водоотведению в размере 4,16 руб./куб.м (с учетом НДС).
С 01.01.2009 в соответствии с решением Совета депутатов от 26.01.2009 N4 для истца утвержден тариф на услуги по водоотведению в размере 5,76 руб./куб.м (с учетом НДС).
Указанными нормативными актами органа местного самоуправления тарифы для ОАО «Первомайский стекольный завод» определены с применением предельных индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на соответствующий год, установленных для муниципального образования уполномоченным органом в Смоленской области.
Учитывая, что установленные органом местного самоуправления тарифы, являясь ниже экономически обоснованных, не обеспечивают полное возмещение затрат заявителя по оказанию соответствующих услуг, а вышеназванные нормативные акты не предусматривают механизма возмещения указанной разницы, ОАО «Первомайский стекольный завод» письмами от 27.08.2009 обратилось к органу местного самоуправления с требованием о возмещении такой разницы за 2008, 2009 год.
Письмами от 29.09.2009 Обществу было отказано в удовлетворении требований о возмещении со ссылкой на отсутствие обязанности органа местного самоуправления по возмещению выпадающих доходов, также указано на непредставление документов, необходимых для установления экономически обоснованных тарифов на 2008 год, необходимость проведения экспертизы экономической обоснованности тарифов за 2009 год.
Общество, полагая, что указанные действия органа местного самоуправления противоречат положениям Федерального закона от 30.12.2004 N210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нарушают права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании названных действий незаконными, а также с требованием о возмещении убытков за 2008, 2009 год (с учетом уточнения предъявленных требований).
Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отказ органа местного самоуправления в возмещении организации коммунального комплекса выпадающих доходов, мотивированный непредставлением заключения экспертизы экономической обоснованности тарифов, является незаконным.
Также суд первой инстанции обоснованно указал, что орган местного самоуправления допустил неправомерное бездействие, а именно: уклонился от принятия соответствующего нормативного акта, определяющего порядок возмещения расходов организаций коммунального комплекса, не компенсированных утвержденными тарифами; не предусмотрел в бюджете муниципального образования соответствующие расходы для финансирования указанной разницы; не обращался за получением соответствующих дотаций к бюджетам иных уровней.
Указанное бездействие повлекло за собой возникновение у истца в 2008 году соответствующих убытков.
При этом суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
Согласно положениям пункта 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 30.12.2004 N210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов подлежат государственному регулированию.
В соответствии с положениями части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подпунктами 1, 6, 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2004 N210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее по тексту - Закон об основах регулирования тарифов) установление названных тарифов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Согласно положениям подпункта 16 пункта 3 статьи 21 Устава Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области названные полномочия отнесены к компетенции Совета депутатов сельского поселения.
В силу положений пункта 7 статьи 2 Закона об основах регулирования тарифов под тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса следует понимать ценовые ставки (одноставочные или двухставочные тарифы), по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
В соответствии с положениями пункта 20 статьи 2 и части 2 статьи 4 Закона об основах регулирования тарифов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливает в среднем по субъектам Российской Федерации предельные индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года.
Органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (пункт 4 части 4 статьи 4 Закона об основах регулирования тарифов).
В силу положений части 2 статьи 5 Закона об основах регулирования тарифов органы местного самоуправления устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования.
В соответствии с п.п. 51, 52 Постановления Правительства РФ от 14.07.2008 N 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» предельные индексы, устанавливаемые в отношении тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, формируются с учетом предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации изменения цен в отраслях экономики на период действия тарифов, а также финансовых потребностей организаций коммунального комплекса для реализации производственной и инвестиционной программ.
Предельные индексы, установленные по субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, отражают допустимое изменение тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, рассчитанных с учетом надбавок к тарифам, на каждый финансовый год в течение периода действия тарифов в среднем по субъектам РФ или по муниципальным образованиям.
Вместе с тем Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» не содержит положений об источнике и порядке возмещения выпадающих доходов организаций коммунального комплекса, предоставляющих коммунальные услуги не по экономически обоснованным тарифам, а по тарифам, ограниченным значениями установленных предельных индексов.
В соответствии с подпунктами 3,4 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относятся, в том числе: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; создание устойчивого обеспечения всего комплекса коммунальных услуг, регулирование тарифов коммунального комплекса.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 7 Устава Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области к вопросам местного значения сельского поселения относится организация в границах сельского поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
В силу положений частей 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают, в частности, в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Частью 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основываясь на вышеизложенных нормах законодательства РФ, суд первой инстанции правомерно установил, что в случае установления тарифов ниже экономически обоснованных, орган местного самоуправления должен предусмотреть механизм возмещения организациям коммунального комплекса возникающей разницы.
При этом недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований для реализации нового правового регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что должно обеспечиваться, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).
Указанная правовая позиция также подтверждена в Постановлениях от 17 июня 2004 года N12-П и от 15 мая 2006 года N5-П Конституционного Суда Российской Федерации.
Также суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельным довод ответчика о том, что истец не представлял в орган местного самоуправления какие-либо расчеты, позволяющие ответчику получить в соответствии с Решением Шумячского районного Совета депутатов Смоленской области от 01.12.2008 N 55 дотацию на поддержку мер по сбалансированности бюджетов сельских поселений муниципального образования «Шумячский район» Смоленской области для долевого финансирования расходов на компенсацию выпадающих доходов.
В соответствии с Положением, утвержденным названным Решением, расчеты потребности в предоставлении дотаций должен представить орган местного самоуправления.
Доказательств того, что Администрацией у ОАО «Первомайский стекольный завод» запрашивалась соответствующая информация, необходимая для составления расчета потребности в получении дотации, ответчиком суду представлены не были.
Таким образом, то обстоятельство, что орган местного самоуправления уклонился от принятия соответствующего нормативного акта, определяющего порядок возмещения расходов организациям коммунального комплекса, не предусмотрел в бюджете муниципального образования соответствующие расходы, не обращался за получением соответствующих дотаций к бюджетам иных уровней, было обоснованно оценено судом первой инстанции как неправомерное бездействие, которое повлекло за собой возникновение у заявителя соответствующих убытков.
В свою очередь, совокупность изложенных выше обстоятельств явилась основанием для признания незаконными действий органа местного самоуправления по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов ОАО «Первомайский стекольный завод» по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению, выраженных в письмах от 29.09.2009 N 311, 312, как противоречащих положениям статей 14, 18 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 86 Бюджетного кодекса РФ, и нарушающих права и законные интересы ОАО «Первомайский стекольный завод».
При этом доводы ответчика, указанные в названных письмах о непредставлении ОАО «Первомайский стекольный завод» документов, необходимых для установления экономически обоснованных тарифов на 2008 год, ссылку на необходимость проведения Обществом экспертизы экономической обоснованности тарифов за 2009 год, суд правомерно посчитал несостоятельными, исходя из следующего.
До 01.01.2009 организационные и правовые основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, на территории Первомайского сельского поселения регулировались Порядком, утвержденным Решением Совета депутатов Первомайского сельского поселения от 29.11.2006 N 64.
В соответствии с положениями пункта 7 названного Порядка для установления цен и тарифов организация коммунального комплекса представляет в регулирующий орган мотивированное заявление руководителя организации о необходимости установления или изменения тарифов, расчет экономического обоснования предлагаемого тарифа и заключение независимой экспертизы.
В соответствии с положениями пункта 8 названного Порядка период действия утвержденного тарифа на товары и услуги организации коммунального комплекса не может быть менее одного года.
Как следует из материалов дела, тарифы на услуги ОАО «Первомайский стекольный завод», утвержденные решением Совета депутатов от 27.07.2006 N47, действовали в период с 01.09.2006 по 01.09.2007.
05.07.2007 ОАО «Первомайский стекольный завод» обратилось в орган местного самоуправления с заявлением (т.1, л.д.141) об установлении тарифов на следующий период, приложив документы по расчету тарифов.
20.09.2007 Обществом ответчику представлено заключение экспертизы Главного управления Государственной жилищной инспекции Смоленской области об экономической обоснованности тарифов на 2008 год (т.1, л.д.148).
Несмотря на то обстоятельство, что в своих обращениях от 05.07.2007 и 20.09.2007 Общество указывало на установление тарифов на 2007 год с учетом положения пункта 8 Порядка, утвержденного Решением Совета депутатов от 29.11.2006 N 64 о периоде действия тарифов, заключения экспертизы, перечня представленных Обществом на экспертизу документов (т.1, л.д.48), указанный пакет документов был представлен Обществом для установления тарифов на период, охватывающий, в том числе, и 2008 год.
