АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 28 сентября 2012 года Дело N А05-9670/2012
Резолютивная часть решения объявлена 27 сентября 2012 года.
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Меньшиковой И.А. рассмотрев в открытом судебном заседании (протокол вела секретарь судебного заседания Зайцева С.А.) дело по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала - Северной железной дороги (ОГРН 1037739877295; г. Архангельск, пл. 60-летия Октября, дом 4) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; г. Архангельск, пр. Троицкий, дом 60) о признании недействительным ненормативного правового акта,
при участии в заседании представителя заявителя Мишуковой Е.А. (доверенность от 29.03.2011), представителя ответчика Рогова А.В. (доверенность от 25.06.2012),
установил: заявитель (далее также - ОАО «РЖД») оспаривает предписание ответчика от 17 апреля 2012 года № 07-44-02/154 .
Требования заявителя обоснованы следующим. Обязанность по проведению категорирования объектов транспортной инфраструктуры возложена на органы государственной власти, а не на объект транспортной инфраструктуры. Поскольку на момент проверки в отношении станции Плесецкая не проведено категорирование и оценка уязвимости, вины общества в нарушениях не имеется. Среди официально опубликованных нормативных актов федеральных органов государственной власти отсутствуют акты, регламентирующие профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. Кроме того, ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности в штат станции Плесецкая не входят.
Ответчик в отзыве не согласился с заявлением. На всех объектах транспортной инфраструктуры постоянно действует уровень безопасности № 1. Субъекты транспортной инфраструктуры обязаны принимать меры по обеспечению указанной степени защищённости.
Представитель общества в судебном заседании заявленные требования поддержал. Представитель ответчика с требованиями не согласился.
Заслушав представителей сторон, исследовав доказательства, суд установил следующие обстоятельства.
С 9 по 17 апреля 2012 года Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании распоряжения от 20.03.2012 № 204-р провело плановую выездную проверку по вопросу соблюдения обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности в отношении железнодорожной станции Плесецкая Архангельского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО «РЖД».
Проверкой выявлены следующие нарушения:
1. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается, что является нарушением подпункта 5.25.1 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утверждённых Приказом Минтранса России от 8.02.2011 № 43 (далее - Требования);
2. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, проход в которые осуществляется чрез контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ, что является нарушением подпункта 5.25.2 Требований;
3. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, что является нарушением подпункта 5.25.3 Требований;
4. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности территории ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, что является нарушением подпункта 5.25.4 Требований;
5. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов ОТИ, что является нарушением подпункта 5.25.5 Требований;
6. не разработан, не утверждён и не реализован план обеспечения транспортной безопасности станции Плесецкая, что является нарушением пунктов 1 и 2 статьи 9 Федерального закона от 9.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и пункта 5.8 Требований;
7. не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации, что является нарушением пункта 5.12 Требований.
По результатам проверки заявителю выдано предписание от 17 апреля 2012 года № 07-44-02/154, где указано на необходимость:
1. разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности станции Плесецкая как объекта транспортной инфраструктуры и приступить к его реализации до 17.01.2013;
2. установить конфигурации и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается, до 17.01.2013;
3. установить конфигурации и границы территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ до 17.01.2013;
4. установить конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности территории ОТИ или части (наземной) ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, до 17.01.2013;
5. установить конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, до 17.01.2013;
6. установить схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов ОТИ, а также зоны свободного доступа ОТИ до 17.01.2013;
7. провести специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации, до 17.01.2013.
Не согласившись с предписанием, заявитель обратился в суд.
Суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 9.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» обеспечение транспортной безопасности - это реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; транспортная безопасность - состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Целями обеспечения транспортной безопасности в силу положений статьи 2 Федерального закона являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Статьёй 4 этого Федерального закона предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 6 Федерального закона «О транспортной безопасности» количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС) устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»).
Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Законодательством не предусмотрено участие субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, о получении результатов категорирования.
Ответчик не представил доказательств, что на момент проверки в отношении станции Плесецкая проведено категорирование и не ссылался на это обстоятельство. Заявитель пояснил, что категорирование объектов транспортной инфраструктуры станции Плесецкая не производилось.
При проверке ответчик установил, что заявитель не разработал, не утвердил и не реализовал план обеспечения транспортной безопасности ОТИ станции Плесецкая, что является нарушением пунктов 1 и 2 статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» и пункта 5.8 Требований (пункт 1 оспариваемого предписания).
В соответствии со статьёй 8 Федерального закона «О транспортной безопасности» Приказом Минтранса России от 8.02.2011 № 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта.
В силу статьи 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведённой оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Согласно подпункту 6 статьи 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это определение степени защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.
В соответствии со статьёй 5 Федерального закона порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждён приказом Минтранса России от 12.04.2010 № 87. В соответствии с этим Порядком результаты проведённой оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.
Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов оценки не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры.
В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждённого приказом Минтранса России от 11.02.2010 № 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.
Из приведённых норм следует, что отсутствие утверждённых результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.
В то же время, в силу пункта 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан: обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трёх месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.
Из этого следует, что оценка уязвимости объекта возможна только после проведения категорирования ОТИ и ТС и присвоения категории ОТИ и/или ТС, которые в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» в отношении железнодорожного транспорта должны осуществляться Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.
Отсутствие категорирования станции Плесецкая, оценки уязвимости и решения об утверждении результатов оценки препятствуют разработке заявителем плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры. Требование пункта 1 оспариваемого предписания является незаконным.
Пунктом 5.25.1 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается.
Пунктом 5.25.2 Требований предписано, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты).
Пунктом 5.25.3 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.
В силу пункта 5.25.4 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.
В пункте 5.25.5 Требований указано, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или её секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ.
Ответчик при проверке установил, что перечисленные выше требования заявителем не выполнены, поэтому ему предписано в срок до 17.01.2013 принять меры для устранения нарушений.
Заявитель пояснил, что эти действия должны проводиться только после категорирования и оценки уязвимости. Кроме того, ОТИ формируется только после оценки его уязвимости.
Согласно пункту 2 Приказа Минтранса России от 12.04.2010 № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищённости объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Пунктами 3.1-3.4. Порядка установлено, что в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:
- изучение технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования). Результатом является описание технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства;
- изучение системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве мер по защите от актов незаконного вмешательства. Результатом является описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- изучение способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства с использованием совокупности сведений о численности, оснащённости, подготовленности, осведомлённости, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении акта незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства. Результатом является описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства применительно к модели нарушителя.
- определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства. Результатом является описание дополнительных мер, которые необходимо принять субъекту транспортной инфраструктуры на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности.
