ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 октября 2012 года Дело N А51-11718/2012
Резолютивная часть постановления оглашена 10 октября 2012 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 10 октября 2012 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего А.В. Пятковой,
судей Т.А. Солохиной, В.В. Рубановой,
при ведении протокола секретарем судебного заседания М.В. Ждановой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Административной комиссии Арсеньевского городского округа
апелляционное производство № 05АП-6927/2012
на решение от 19.07.2012
судьи Е.И. Андросовой
по делу № А51-11718/2012 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению КГУП «Примтеплоэнерго»
о признании незаконным и отмене постановления Административной комиссии Арсеньевского городского округа
при участии:
от предприятия - Братель Н.В. по доверенности № 14/12 от 30.12.2011 со специальными полномочиями сроком до 31.12.2012
от административного органа - не явились
УСТАНОВИЛ:
Краевое государственное унитарное предприятие «Примтеплоэнерго» (далее «заявитель», «предприятие», «КГУП «Примтеплоэнерго»») обратилось с арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административной комиссии Арсеньевского городского округа (далее «административный орган», «административная комиссия) от 17.05.2012 № 214 по делу об административном правонарушении, которым предприятие привлечено к административной ответственности по статье 7.16 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае» в виде наложения административного штрафа в размере 80.000 руб.
Решением от 19.07.2012 заявленные требования удовлетворены, судебный акт мотивирован существенными процессуальными нарушениями, допущенными административным органом при производстве по делу об административном правонарушении и нарушением срока давности привлечения к административной ответственности.
Не согласившись с решением суда, административная комиссия Арсеньевского городского округа обжаловала его в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе административный орган просит решение суда отменить, в удовлетворении требований предприятия отказать, ссылаясь на следующие обстоятельства.
По мнению административной комиссии, ею не допущено процессуальных нарушений, поскольку о времени и месте составления протокола предприятие было надлежащим образом извещено, однако в установленное время не явилось; протокол об административном правонарушении был составлен сразу же после выявления административного правонарушения; в нем указаны все необходимые реквизиты в соответствии со статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; юридическому лицу были разъяснены процессуальные права и обязанности, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
То обстоятельство, что в протоколе не указано время его составления, не свидетельствует о нарушении требований ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку данная норма не предусматривает такой обязанности.
Вывод суда о пропуске срока для привлечения к административной ответственности считает неправомерным, поскольку вменяемое правонарушение - непринятие мер по восстановлению элементов благоустройства - является длящимся, так как совершалось в течение более или менее продолжительного периода времени. Окончание срока проведения земляных работ по ордеру не снимает с заявителя обязанности по восстановлению благоустройства территории.
В судебное заседание административный орган своего представителя не направил, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, в связи с чем коллегия рассмотрела апелляционную жалобу административной комиссии Арсеньевского городского округа в её отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
КГУП «Примтеплоэнерго» доводы апелляционной жалобы отклонило по основаниям, изложенным в письменном отзыве, поддержанном его представителем в судебном заседании. Считает решение суда законным и обоснованным и не подлежащим отмене.
В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 08.10.2012 до 10.10.2012.
Исследовав материалы дела, коллегия установила.
11.01.2008 Управлением архитектуры и градостроительства администрации Арсеньевского городского округа выдан ордер № 201 (1) на производство земляных работ, в соответствии с которым филиалу КГУП «Примтеплоэнерго» в г. Арсеньеве в срок до 30.06.2009 надлежало произвести работы по вскрытию и ремонту теплосети от ТК-12а по ул.Вокзальная в районе школы №9 в г. Арсеньеве, в том числе согласно графику устранения аварии выполнить благоустройство территории.
Ввиду того, что после ремонта теплосети земляные работы не были окончены, а ордер не закрыт, 18.04.2012 Управление архитектуры и градостроительства Арсеньевского городского округа направило в адрес административной комиссии Арсеньевского городского округа письмо №04/247, в котором уведомляло административный орган о нарушении КГУП «Примтеплоэнерго» пункта 6.7 Муниципального правового акта «Правила по благоустройству территории Арсеньевского городского округа от 05.05.2008 № 94-МПА, утвержденного Думой Арсеньевского городского округа, и просило привлечь его к административной ответственности.
Письмом №17 от 18.04.2012 административный орган известил КГУП «Примтеплоэнерго» о необходимости явки 25.04.2012 в 9 часов для дачи объяснений и составления протокола об административном правонарушении, которое было получено предприятием согласно почтовому уведомлению 20.04.2012.
25.04.2012 в 16 часов 40 минут в ходе проведения проверки по вопросу исполнения законодательства в сфере благоустройства в присутствии заместителя директора по тепловым сетям и транспорту филиала «Арсеньевский», старшего инженера производства № 5 филиала «Арсеньевский», инженера производства № 5 филиала «Арсеньевский», а также слесаря производства, административным органом было установлено нарушение КГУП «Примтеплоэнерго» статьи 7.16 Закона Приморского края от 05.03.2007 №44-КЗ «Об административных правонарушениях», выразившееся в непринятии мер по восстановлению благоустройства в виде асфальта после производства работ по вскрытию и ремонту теплосети: с торца школы на тротуаре возле газона отсутствует асфальтовое покрытие размером 8 метров на 2 метра.
Данные нарушения были зафиксированы в акте от 25.04.2012 «Об обнаружении административного правонарушения», составленном в 16 часов 40 минут.
25.04.2012 административной комиссией в отсутствие законного представителя юридического лица был составлен протокол серии № 44-КЗ №000065 об административном правонарушении.
28.04.2012 административным органом был оформлен протокол о порядке подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении № 233 и вынесено определение № 214 о порядке подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении, в соответствии с которыми дело об административном правонарушении в отношении КГУП «Примтеплоэнерго» было назначено на 17.05.2012 в 17 часов 15 минут, о чем предприятие извещено 10.05.2012 согласно уведомлению о вручении.
17.05.2012 административной комиссией было вынесено постановление по делу об административном правонарушении № 214, которым предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 7.16 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае», и применена ответственность в виде наложения административного штрафа в размере 80.000 руб.
Не согласившись с вынесенным постановлением, посчитав его не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.
Проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу, заслушав выступления сторон, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Согласно части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 1 пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В порядке статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на территории Приморского края принят Закон от 05.03.2007 №44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае».
Статьей 7.16 Закона №44-КЗ предусмотрена административная ответственность за невосстановление благоустройства после производства работ, связанных с нарушением состояния благоустройства территорий, разрушением детских, спортивных площадок, оборудования, установленного на них, малых архитектурных форм, рекламных установок, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
Думой Арсеньевского городского округа утверждены Правила по благоустройству территории Арсеньевского городского округа от 05.05.2008 № 94-МПА, разделом 6 которых регламентирован порядок благоустройства территории при строительстве, ремонте, реконструкции коммуникаций.
Согласно пункту 6.7 данных Правил все разрушения и повреждения дорожных покрытий, озеленения и элементов благоустройства, произведенные по вине строительных и ремонтных организаций при производстве работ по прокладке, подземных коммуникаций или других видов строительных и ремонтных работ, должны быть ликвидированы в полном объеме организациями, получившими разрешение на производство работ, в сроки, согласованные с администрацией городского округа.
Материалами дела подтверждается (сведения Управления архитектуры и градостроительства Арсеньевского городского округа и акт от 25.04.2012 «Об обнаружении административного правонарушения») и не оспаривается заявителем, что благоустройство территории по ул. Вокзальная в районе школы №9 в г.Арсеньеве после производства работ по вскрытию и ремонту теплосети КГУП «Примтеплоэнерго» не восстановлено.
В связи с чем вывод административного органа о наличии в действиях общества события и состава правонарушения, установленного статьей 7.16 Закона №44-КЗ, обоснован.
Вместе с тем, согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Из положений статьи 28.2 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации, разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации в пункте 4 Постановления № 5 от 24.03.2005 следует, что протокол об административном правонарушении должен быть составлен в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Составление протокола в отсутствие представителя лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, возможно лишь в том случае, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.
Судом установлено, что предприятие письмом №17 от 18.04.2012 уведомлялось о необходимости обеспечить явку законного представителя юридического лица для дачи пояснений и составления протокола об административном правонарушении на 25.04.2012 в 09 часов 00 минут.
Как пояснил представитель КГУП «Примтеплоэнерго» в судебном заседании апелляционной инстанции, и данный довод не опровергнут административной комиссией, представитель предприятия явился в назначенное время, однако протокол об административном правонарушении в указанное время составлен не был, о том, что протокол будет составлен позже предприятие также не уведомлялось.
Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении был составлен в отсутствие представителя общества в этот же день - 25.04.2012, но в нем имеется указание на то, что правонарушение было обнаружено в 16 часов 40 минут 25.04.2012 и ссылка при этом на акт от 25.04.2012 «Об обнаружении административного правонарушения», который также был составлен в 16 часов 40 минут.
По смыслу частей 1, 2 статьи 28.5, части 6 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении составляется после выявления совершения административного правонарушения или по окончании административного расследования, в котором отражен факт нарушений.
Таким образом, коллегия приходит к выводу, что протокол об административном правонарушении серии № 44-КЗ № 000065 не мог быть составлен ранее акта «Об обнаружении административного правонарушения» и в период времени, на которое приглашалось предприятие, то есть в 9 часов 00 минут 25.04.2012.
Доказательств того, что КГУП «Примтеплоэнерго» уведомлялось о времени составления протокола на 16 часов 40 минут 25.04.2012, то есть уже после обнаружения факт правонарушения, материалы административного дела не содержат.
С учетом изложенного, коллегия апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что протокол был составлен в нарушение положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отсутствие надлежащего извещения предприятия о времени его составления, в связи с чем заявитель был лишен возможности принять участие при составлении протокола, права и обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законному представителю не разъяснялись, у КГУП «Примтеплоэнерго» отсутствовала возможность представить свои возражения в отношении акта проверки, составленного в 16 часов 40 минут 25.04.2012.
Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об обязательном извещении лица о времени и месте составления протокола направлены на защиту прав лица, привлекаемого к ответственности, а также имеют своей целью обеспечение всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.
Несоблюдение данных норм права является существенным. Возможность устранения данных нарушений судом отсутствует.
Существенное нарушение процедуры привлечения лица к административной ответственности свидетельствует об отсутствии оснований для наложения на него взыскания, независимо от того, совершило оно или нет административное правонарушение.
При изложенных обстоятельствах коллегия полагает, что суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя.
Вместе с тем, коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что вменяемое правонарушение не является длящимся, со ссылкой на то, что в ордере указан срок окончания работ, и срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться именно с указанного срока.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
Частью 2 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в пункте 14 Постановления от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
