ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 октября 2012 года Дело N А03-16873/2011
Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2012 года
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Тамашакина С.Н.
судей Григорьева Д.В.
Сириной В.В.
при ведении протокола помощником судьи Белевич В.Ю.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления имущественных отношений Алтайского края на решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.05.2012 (судья Дружинина Н.М.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2012 (судьи Бородулина И.И., Жданова Л.И., Музыкантова М.Х.) по делу № А03-16873/2011 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Универсальная строительная компания» (656000, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Парковая, 73, ИНН 2225002770, ОГРН 1022201763440) к Главному управлению имущественных отношений Алтайского края (656000, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Чкалова, 64, ИНН 2221017172, ОГРН 1022200918376) о признании недействительным распоряжения № 1922 от 15.08.2011; обязании принять решение о предоставлении земельного участка площадью 0,21 га по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, проспект Энергетиков, 13.
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края (судья Русских Е.В.) в заседании участвовали представители: общества с ограниченной ответственностью «Универсальная строительная компания» Бердюгин А.С. по доверенности от 28.10.2011; Главного управления имущественных отношений Алтайского края Бабичева Н.В. по доверенности № 24/9101 от 17.07.2012.
Суд установил:
общество с ограниченной ответственностью «Универсальная строительная компания» (далее - ООО «Универсальная строительная компания», Общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании недействительным распоряжения Главного управления имущественных отношений Алтайского края (далее - Главное управление) № 1922 от 15.08.2011 и обязании Главного управления принять решение о предоставлении земельного участка площадью 0,21 га по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, проспект Энергетиков, 13.
Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое распоряжение нарушает права и законные интересы ООО «Универсальная строительная компания» в сфере предпринимательской деятельности, со ссылкой на статьи 4, 27, главу 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 02.05.2012, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2012, заявленные требования удовлетворены полностью.
Главное управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит принятые судебные акты отменить и вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.
По его мнению, решение арбитражного суда и постановление апелляционного суда являются незаконными и необоснованными, вынесенными с нарушением норм материального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Заявитель считает, что судами неправильно применены нормы материального права при оценке действий Главного управления, а именно, применена статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), регулирующая порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством, тогда как отношения между сторонами данного спора связаны исключительно с целями строительства.
Главное управление полагает, что судами неверно установлен момент предоставления документов, предусмотренных пунктом 2.7 Порядка предоставления земельных участков, находящихся в границах муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденным постановлением администрации Алтайского края от 08.02.2007 № 48 (в ред. от 17.02.2010) (далее - Порядок), и необходимых для принятия одного из двух решений в соответствии с пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ; достаточный пакет документов, необходимый для принятия одного из двух решений, поступил из Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула только 02.08.2011.
По мнению заявителя, судами неправильно применены нормы материального права относительно невозможности отнесения подъезда транспорта к земельному участку к объектам транспортной инфраструктуры.
Главное управление считает, что судами при анализе законности третьего основания отказа неверно применен пункт 1 статьи 37 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы № 537 от 03.06.2011.
Заявитель указывает, что предоставление земельного участка по просп. Энергетиков, 13 для целей строительства комплекса общественного питания невозможно по объективным причинам, отказ в размещении объекта не нарушает прав и законных интересов Общества.
Представитель Главного управления в заседании суда кассационной инстанции поддержал доводы кассационной жалобы, просил отменить принятые судебные акты и вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.
Представитель ООО «Универсальная строительная компания» в заседании суда кассационной инстанции заявил, что считает кассационную жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению, решение арбитражного суда и постановление апелляционного суда просит оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
Из материалов дела видно, что 12.04.2010 ООО «Универсальная строительная компания» обратилось в Главное управление с заявками о выборе земельных участков, расположенных по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Власихинская, согласно схеме, для размещения: гостиничного комплекса - 21100 кв. м (заявка № 2719), спортивно-оздоровительного комплекса - 9000 кв. м (заявка № 2721), супермаркета непродовольственных товаров - 8000 кв. м (заявка № 2741), супермаркета продовольственных товаров - 8000 кв. м (заявка № 2742), комплекса общественного питания - 2100 кв. м (заявка № 2747).
Главным управлением направлено обращение от 30.04.2010 № АН-4754 в Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее - Комитет) для оформления актов о выборе земельных участков для строительства.
Письмом от 05.05.2010 № АН-4926 Главное управление сообщило заявителю о направлении обращения в администрацию города Барнаула.
Комитетом 14.10.2010 в адрес Главного управления направлены акты выбора и приложенные к ним документы в отношении запрашиваемых земельных участков для согласования и принятия соответствующих решений.
Поскольку в указанных пакетах документов Главным управлением были выявлены недостатки, препятствующие принятию решений о предварительном согласовании места размещения объектов или об отказе в размещении, 19.10.2010 письмами №№ АН-12015, АН-12010, АН-12024 Главное управление вернуло Комитету представленные документы для устранения замечаний и дополнительной проработки.
В связи с вступлением в силу постановления администрации Алтайского края от 24.09.2010 № 424 «О внесении изменений в постановление администрации Алтайского края от 08.02.2007 № 48» Главное управление направило обращение в Комитет о прекращении оформления исходно-разрешительной документации в отношении земельных участков, формируемых для строительства объектов торговли, общественного питания, спортивного назначения, автозаправочных станций, объектов технического обслуживания и ремонта транспортных средств, объектов бытового обслуживания населения, культурно-развлекательных центров, административных и офисных зданий, гостиниц и прочих мест для временного проживания (отелей, мотелей, апарт-отелей), в том числе по заявкам №№ 2719, 2721, 2741, 2742, 2747.
На основании письма Главного управления № АН-12273 от 27.10.2010 Комитет прекратил работу по подготовке актов о выборе земельных участков.
Полагая, что путем совершения подобных действий Главное управление уклоняется от принятия решений, обязанность принятия которых возложена на него действующим земельным законодательством, так как без получения соответствующих документов от Комитета Главное управление не сможет принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, или решение об отказе в размещении объекта, Общество обратилось в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 31.05.2011 по делу № А03-18125/2010 признаны незаконными действия Главного управления относительно заявки № 2747, как несоответствующие ЗК РФ и Порядку. Суд обязал Главное управление устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ООО «Универсальная строительная компания» путем принятия одного из решений в соответствии с пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ по заявке № 2747 относительно испрашиваемого земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, проспект Энергетиков, 13, в месячный срок с даты получения документов от администрации г. Барнаула. В части обязания Главного управления устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «Универсальная строительная компания» относительно заявок № 2741, 2742, 2719, 2721 производство по делу прекращено.
В дальнейшем, по результатам рассмотрения представленных ООО «Универсальная строительная компания» необходимых документов, Главным управлением на основании пункта 2.8 Порядка принято распоряжение № 1922 от 15.08.2011, в соответствии с которым ООО «Универсальная строительная компания» отказано в размещении комплекса общественного питания на 200 мест на земельном участке по ул. Власихинской (присвоен адрес: Алтайский край, город Барнаул, пр-кт Энергетиков, 13) примерной площадью 0,21 га по следующим основаниям:
1) необходимый пакет документов для принятия решения о предварительном согласовании места размещения данного объекта представлен позднее 20.10.2010 (предоставлен 02.08.2011);
2) земельный участок не обеспечен объектами транспортной инфраструктуры - подъезд транспорта к земельному участку отсутствует;
3) строительство на земельном участке повлечет нарушение пункта 2 статьи 36 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Правил), утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 03.06.2011 № 537, которыми не предусмотрено в границах одного земельного участка установление границ разных территориальных зон - запрашиваемый земельный участок расположен в зоне природно-рекреационного назначения и зоне преимущественно общественной застройки (заявителем неверно применен пункт 1 статьи 36 Правил, так как в данном пункте речь идет о сочетании различных существующих и планируемых видов использования земельных участков, предусмотренных одним градостроительным регламентом и соответственно для одной территориальной зоны, а не о допустимом сочетании различных территориальных зон в одном земельном участке).
Указывая, что распоряжение Главного управления № 1922 от 15.08.2011 не соответствует действующему законодательству, а также нарушает права и законные интересы ООО «Универсальная строительная компания» в сфере предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Арбитражный суд, удовлетворяя заявленные требования, а апелляционный суд, оставляя решение без изменения, исходили из того, что основания оспариваемого отказа не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Общества.
Суд кассационной инстанции рассматривает дело исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, и считает выводы судебных инстанций в обжалуемой части правомерными по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.
По пункту 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Из содержания приведенных правовых норм следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие оспариваемого правового акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статьей 29 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Статьей 4 Закона Алтайского края от 04.02.2007 № 12-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае» и Положением о Главном управлении имущественных отношений Алтайского края, утвержденным постановлением администрации Алтайского края от 02.02.2006 № 32, установлено, что Главное управление является уполномоченным органом по рассмотрению вопроса о выборе земельного участка.
В постановлении администрации Алтайского края от 08.02.2007 № 48 Главное управление определено органом исполнительной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками.
Порядок предоставления земельных участков, находящихся в границах муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена, утвержден постановлением администрации Алтайского края от 08.02.2007 № 48.
В соответствии со статьей 31 ЗК РФ, пунктом 2.3 Порядка гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Согласно пункту 5 статьи 30 ЗК РФ, пункту 2.2 Порядка предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
2) проведение работ по формированию земельного участка;
3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса;
4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.
Согласно пункту 2.4 Порядка уполномоченный орган на основании полученного заявления в течение семи дней направляет обращение в администрацию муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края; получает от администрации города Барнаула:
- оформленный в установленном порядке с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах акт о выборе земельного участка для строительства (а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны), согласованный в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с соответствующими государственными органами;
- утвержденные проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора либо проект межевания территории, подготовленный в порядке, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- необходимую информацию о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о месте расположении земельных участков;
- в необходимых случаях подтверждение о должном информировании землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно статьям 29, 31 ЗК РФ, пункту 2.5 Порядка уполномоченный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или решение об отказе в размещении объекта в течение месяца со дня поступления оформленного в установленном порядке акта о выборе земельного участка для строительства и утвержденного проекта границ.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или решение об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения.
В соответствии с пунктом 2.7 Порядка решение о предварительном согласовании места размещения объекта принимается после поступления в уполномоченный орган следующих документов:
- акта о выборе земельного участка для строительства и документов, указанных в примечании к этому акту;
